法治視角下的參政黨民主監督職能研究
發布時間：2017-12-11 09:48:44
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作者： 吳克汀
黨際互相監督是世界各國政黨政治重要的理念設計和制度安排,其中參政黨對執政黨的監督是政黨監督的核心。參政黨的民主監督，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，是共產黨和民主黨派實行合作的主要方式，也是我國政治運行程序中的重要環節，在我國政治生活中具有獨特的優勢和作用。參政黨的民主監督，必然建立在一定的法律制度與政黨體制之下；新時期，如何在中國特色社會主義法律體系當中，在“依法治國”視角之下，在推進“四個全面”戰略布局內涵之內，深入分析我國政黨制度的結構形態和內在特征，更加明晰參政黨民主監督的定位與原則，改革和完善中國共產黨的領導方式和執政方式，為參政黨民主監督提供更加廣闊的政治空間與戰略思維，更全面的強化民主黨派的參政黨意識,提高民主監督的主體水平，完善民主監督的運行機制，實現民主監督的制度化、規范化和法治化，是擴大我國民主政治建設成果的重要課題。
一、完善憲法體系下的參政黨民主監督職能
《中共中央關于加強黨的執政能力的決定》提出要加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。“拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。”參政黨的民主監督職能同樣也肩負著重要的使命，其監督水平和監督能力必須跟上時代的要求，才能不斷促進我國政治文明的發展。對此可以采取以下方式來完善憲法體系下的參政黨民主監督職能：
一是提高對參政黨民主監督重要性的認識，在政治體制中更加明確參政黨民主監督的職能。不僅要在國家治理的權力結構改革中重視參政黨作用的進一步發揮，真正從權力格局、權力關系的角度來促進監督和制約功能的發展。而且還要保障參政黨履行民主監督的權利。不論民主監督的意見正確與否，民主黨派進行民主監督的權利始終都應予以保障。
二是在政治參與方面擴大參政黨對國家政治生活的知情范圍和參與程度。既要適當擴大民主黨派的參政權和司法權。民主黨派作為參政黨，它接受共產黨的領導，而且和共產黨一起參與管理國家大事。因此，由民主黨派在各級政府和司法機關中擔任一定數量的職務是理所當然的。應當更好地堅持舉薦民主黨派成員擔任各級政府及司法機關領導職務的做法。更要擴大參政黨的知情范圍，擴大參政黨對政治生活的參與程度。
三是建立一套行之有效、有章可循、有章必循的民主監督操作辦法，通過民主監督具體的制度和程序。不僅立足我國現有政治體制，根據憲法、法律和各參政黨章程規定要求，建立可操作性強的民主監督工作程序，使這些程序貫穿于民主監督工作的全過程。而且使溝通、反饋、獎勵、評估、保障等機制在民主監督的程序中有所體現。
四是參政黨聯合發揮民主監督集體性作用方面，把參政黨民主監督與社會監督體系中的其他監督相結合，發揮監督的合力作用。參政黨的民主監督要與黨內監督、法律監督、輿論監督、群眾監督等相聯系，發揮綜合效應，使柔性監督與剛性監督相融合。還要擴大對參政黨民主監督過程和效果的宣傳，增強其社會影響力。當然參政黨自身也要充分利用自己的黨刊和宣傳言論陣地，增強監督的效果。
五是從參政黨自身建設上下工夫，給參政黨民主監督創造一個好的環境和條件，支持參政黨民主監督的實施。為此，需要對民主黨派的自身建設做出一些制度性的規定。既要加強民主黨派的組織建設。其中尤為重要的是，要有計劃地積極發展新成員，壯大力量，擴大本組織在本界別的代表性，又要注意新成員的業務能力、政治素養、社會影響和代表性等方面的考察，保證監督隊伍的質量。又要在組織內部形成一套上下緊密聯系的監督制度。與此同時，各民主黨派中央和省委會還應設立民主監督委員會，專門負責本黨派民主監督的組織、領導工作，即系統受理黨派成員與社會上的舉報;受理和審查民主黨派內部各級組織及成員的違紀案件;在黨派內部進行旨在提高民主監督意識的教育和遵紀守法的教育。還要加強民主黨派的思想建設，教育和引導廣大參政黨成員堅持學習，不斷提高政治覺悟和理論素養，使民主黨派在長期革命實踐中所形成的堅持愛國主義和社會主義、堅持接受中國共產黨的領導和堅持自我教育的優良傳統能夠代代相傳。
二、深化參政黨民主監督職能的法治內涵
共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度作為我國社會主義政治架構的重要組成部分，理應成為全面推進依法治國的重要力量。中國共產黨十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署以及其后制定的《法治政府建設實施綱要( 2015～2020年)》，對于全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重大現實意義和深遠歷史意義。換言之民主黨派作為參政黨是推動依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要方面，具有不可替代的獨特優勢和作用。參政黨不僅要對民主監督有較深刻的認識，而且在思想作風、理論素養、工作經驗等方面也應達到一定的水平。既要勇于監督，又要善于監督。參政黨深化民主監督職能必須包含以下兩方面法治的內涵：
一是深化民主監督成為法治重要條件和形式的含義。改革開放以來,中國共產黨總結了過去的經驗和教訓,適時地提出和實踐著依法治國的政治發展方略。確立憲政是法治的關鍵，憲政的核心是對權力的限制和對公民權利的保護，法治的內在機理就蘊涵著對權力的約束。因此在政治體制層面必然需要更多地體現政治參與,尤其需要超然于權力之外的民主黨派利用自身的優勢和特點,發揮民主監督的職能。民主監督作為民主黨派參政議政的重要方式,是我國多黨合作賴以存在和發展的基本條件和重要體現。立法參與也是民主監督的重要形式，自2008年以來，最高法、最高檢分別主持召開各民主黨派中央領導或相關人員參加的座談會共計10多次，聽取各民主黨派對司法工作的意見建議，起到了很好的效果。各級法院、檢察院聘請民主黨派成員、無黨派人士擔任特約人員，成為發揮民主黨派民主監督作用的重要措施，更為民主黨派以民主監督方式推動依法治國目標的實現創造了條件。充分挖掘參政黨在民主立法、科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等方面的政治協商、民主監督和參政議政作用，并積極探尋其有效實現路徑，不僅有助于全面推進依法治國戰略的有效實施，開辟中國特色民主法治建設道路，推進國家治理體系和治理能力的現代化，而且有助于為其他國家完善治理體系提供借鑒，推進人類政治文明的多樣化發展。
二是深化法治為民主監督職能發揮提供保障的作用。法律對民主監督的保障作用主要體現在確立法律的最高權威,并明確監督主體的法律地位、職權,使監督主體具有權威性,從而使他們能夠有效運用法律武器,以法律的權威制約監督對象的權力。法治為民主監督職能發揮提供保障的作用具體現在：一是保障監督行為的準確性。民主監督的主要任務和功能之一就是揭露、制止權力運行過程中發生的違法亂紀現象以嚴肅法紀。因此,監督對象在行使權力過程中有無違法亂紀現象,違法亂紀的性質、程度如何,就是監督主體實施監督的依據和出發點。法律提供了是與非、罪與非罪、合法與非法的辨別標準,提供了對錯誤性質、程度的評判方法,提供了懲戒、處置的標準。有法可依,依法監督,才能減少監督的隨意性、盲目性,才能保證監督的準確性、權威性、有效性。二是保障監督行為的權威性。參政黨通過參與各級人大集中組織的專項執法檢查活動；參加各級人大常委會或專門委員會,聽取審議執法報告,對執法情況進行討論；通過各級人大組織的視察活動對法律的實施進行經常性監督;以議案的形式對法律的實施進行規范性監督和在檢察院、法院和政府行政執法部門、監察部門擔當一定領導職務的成員,對憲法和法律實施進行有效的職責監督;等等監督行為本身代表了權威性。
三是保障監督行為按程序化進行。民主監督是現代法治國家的一種經常性行為。而今的問題不是要不要開展監督,而是怎樣才能使監督更有效率。要使監督機制的運行富有活力,從而提高監督的效率,固然需要作出多方面的努力,諸如明確劃分不同監督機構的職責權限,協調好不同機構之間的關系,形成既有分工又有協作的和諧關系,等等,都是提高監督效率的有效途徑。
三、提高參政黨民主監督的法治能力
近年來，中共中央對參政黨的民主監督越來越重視，參政黨的民主監督在政治生活中發揮著越來越重要的作用。法治能力建設是一個與依法治國相伴相隨的長期過程，不可能畢其功于一役，也不可能一蹴而就。民主黨派在加強自身的思想建設、組織建設和制度建設,提高成員的整體素質的同時，要按照德才兼備原則和干部“四化”方針,抓好培養具有較強政治素質、業務素質和較大社會影響力的民主黨派新一代代表人物和后備干部;積極配合組織、統戰、司法等相關部門做好聯系溝通和服務工作,通過加強教育、鋪設臺階、安排工作等培養措施,把符合任職條件的民主黨派成員及時選配到政府或司法機關領導崗位,或推薦擔任各類特約員等,使更多的具有法治思維的新成員成為能夠與中共親密合作的代表人物，也是發揮民主黨派在依法治國中的作用的重要保證。
中國共產黨和各民主黨派在長期多黨合作實踐中積累了民主監督的寶貴經驗，民主監督的范圍在不斷擴大，民主監督的形式在不斷豐富，民主監督的制度在不斷完善，民主監督的成效在不斷顯現，參政黨民主監督早已成為我國政黨制度的重要組成部分，已成為發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容，是社會主義監督體系的重要組成部分。在法治的視角之下，堅定參政黨民主監督必須在中國共產黨領導下實行，彰顯和擴大民主監督的法律特性，完善憲法體系下的參政黨民主監督職能，深化參政黨民主監督的政治內涵，提高參政黨民主監督的法律能力，必將極大促進我國政黨制度的鮮活生命力！參政黨要履行好民主監督，應當從以下幾個方面不斷加強自身民主監督法治能力建設：
一是在民主監督中主動守法。法律就是秩序，有良好的法律才有良好的秩序。參政黨在履職過程中要撲下身子，躬身實踐，凡是想問題、做決策、辦事情，第一原則就是按照憲法法律和法規辦事；有明確規定的，遵照規定辦，沒有明確規定的，按照法治原則辦，帶頭做守法的模范和表率，嚴格遵守法律法規維護法治秩序。
二是在民主監督中積極學法。參政黨在履行民主監督職能時，要認真學習憲法法律和法規，全面深入掌握憲法法律和法規的重點要點，掌握履行職責所必需的法律知識，把學習憲法法律和法規作為有效履行民主監督職能的必修課，全面提高自身的法治素質。
三是在民主監督中加強用法。參政黨要利用法治思維與法治方式，主動適應法治發展需要，增強自身使命感和責任感，牢固樹立并堅持法治思維理念，提高法治思維水平，加深對法治的認識，為營造良好的法制環境、助力法治中國建設發揮積極作用。中共十八屆四中全會對法治觀念、法治精神、法治意識、法治思維都提出了明確要求。參政黨要努力堅持支持立法、監督執法、支持司法。參政黨在履行民主監督職能的實踐中，要積極為國家和地方政府出臺、修訂法律法規、條例規章等建言獻策。
四是在民主監督中尊崇尚法。法治理念法治精神是法治的靈魂，涉及法治建設走什么道路、把握什么原則、朝著什么方向前進等基本問題，參政黨必須緊緊繃住這根弦，始終堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。在學習掌握憲法法律和黨內法規的重點要點之后，自覺樹立社會主義法治理念、法治信仰，自覺弘揚社會主義法治精神，將其內化于心、外化于行。
縱觀中國法治建設和參政黨民主監督制度建設的發展進程，可以發現法治建設的前行有助于參政黨民主監督地位的確立以及職能、體系、機制等的健全;而參政黨民主監督制度、機制的完善也豐富了法治建設的內容和成果。當前我國正處于社會轉型期和全面深化改革的關鍵時期，黨的十八屆四中全會對建設法治政府提出了新的要求。保證參政黨對執政的中國共產黨有效的民主監督，必將成為新時期完善我國政黨政治制度的重要內容和前瞻性課題。
（作者系民建寧波市北侖區基層委員會副主委、浙江海泰律師事務所執行主任。本文獲2017年度省委會理論研究優秀課題成果一等獎。本文有刪節。）
一、完善憲法體系下的參政黨民主監督職能
《中共中央關于加強黨的執政能力的決定》提出要加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益。“拓寬和健全監督渠道，把權力運行置于有效的制約和監督之下。”參政黨的民主監督職能同樣也肩負著重要的使命，其監督水平和監督能力必須跟上時代的要求，才能不斷促進我國政治文明的發展。對此可以采取以下方式來完善憲法體系下的參政黨民主監督職能：
一是提高對參政黨民主監督重要性的認識，在政治體制中更加明確參政黨民主監督的職能。不僅要在國家治理的權力結構改革中重視參政黨作用的進一步發揮，真正從權力格局、權力關系的角度來促進監督和制約功能的發展。而且還要保障參政黨履行民主監督的權利。不論民主監督的意見正確與否，民主黨派進行民主監督的權利始終都應予以保障。
二是在政治參與方面擴大參政黨對國家政治生活的知情范圍和參與程度。既要適當擴大民主黨派的參政權和司法權。民主黨派作為參政黨，它接受共產黨的領導，而且和共產黨一起參與管理國家大事。因此，由民主黨派在各級政府和司法機關中擔任一定數量的職務是理所當然的。應當更好地堅持舉薦民主黨派成員擔任各級政府及司法機關領導職務的做法。更要擴大參政黨的知情范圍，擴大參政黨對政治生活的參與程度。
三是建立一套行之有效、有章可循、有章必循的民主監督操作辦法，通過民主監督具體的制度和程序。不僅立足我國現有政治體制，根據憲法、法律和各參政黨章程規定要求，建立可操作性強的民主監督工作程序，使這些程序貫穿于民主監督工作的全過程。而且使溝通、反饋、獎勵、評估、保障等機制在民主監督的程序中有所體現。
四是參政黨聯合發揮民主監督集體性作用方面，把參政黨民主監督與社會監督體系中的其他監督相結合，發揮監督的合力作用。參政黨的民主監督要與黨內監督、法律監督、輿論監督、群眾監督等相聯系，發揮綜合效應，使柔性監督與剛性監督相融合。還要擴大對參政黨民主監督過程和效果的宣傳，增強其社會影響力。當然參政黨自身也要充分利用自己的黨刊和宣傳言論陣地，增強監督的效果。
五是從參政黨自身建設上下工夫，給參政黨民主監督創造一個好的環境和條件，支持參政黨民主監督的實施。為此，需要對民主黨派的自身建設做出一些制度性的規定。既要加強民主黨派的組織建設。其中尤為重要的是，要有計劃地積極發展新成員，壯大力量，擴大本組織在本界別的代表性，又要注意新成員的業務能力、政治素養、社會影響和代表性等方面的考察，保證監督隊伍的質量。又要在組織內部形成一套上下緊密聯系的監督制度。與此同時，各民主黨派中央和省委會還應設立民主監督委員會，專門負責本黨派民主監督的組織、領導工作，即系統受理黨派成員與社會上的舉報;受理和審查民主黨派內部各級組織及成員的違紀案件;在黨派內部進行旨在提高民主監督意識的教育和遵紀守法的教育。還要加強民主黨派的思想建設，教育和引導廣大參政黨成員堅持學習，不斷提高政治覺悟和理論素養，使民主黨派在長期革命實踐中所形成的堅持愛國主義和社會主義、堅持接受中國共產黨的領導和堅持自我教育的優良傳統能夠代代相傳。
二、深化參政黨民主監督職能的法治內涵
共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度作為我國社會主義政治架構的重要組成部分，理應成為全面推進依法治國的重要力量。中國共產黨十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署以及其后制定的《法治政府建設實施綱要( 2015～2020年)》，對于全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重大現實意義和深遠歷史意義。換言之民主黨派作為參政黨是推動依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要方面，具有不可替代的獨特優勢和作用。參政黨不僅要對民主監督有較深刻的認識，而且在思想作風、理論素養、工作經驗等方面也應達到一定的水平。既要勇于監督，又要善于監督。參政黨深化民主監督職能必須包含以下兩方面法治的內涵：
一是深化民主監督成為法治重要條件和形式的含義。改革開放以來,中國共產黨總結了過去的經驗和教訓,適時地提出和實踐著依法治國的政治發展方略。確立憲政是法治的關鍵，憲政的核心是對權力的限制和對公民權利的保護，法治的內在機理就蘊涵著對權力的約束。因此在政治體制層面必然需要更多地體現政治參與,尤其需要超然于權力之外的民主黨派利用自身的優勢和特點,發揮民主監督的職能。民主監督作為民主黨派參政議政的重要方式,是我國多黨合作賴以存在和發展的基本條件和重要體現。立法參與也是民主監督的重要形式，自2008年以來，最高法、最高檢分別主持召開各民主黨派中央領導或相關人員參加的座談會共計10多次，聽取各民主黨派對司法工作的意見建議，起到了很好的效果。各級法院、檢察院聘請民主黨派成員、無黨派人士擔任特約人員，成為發揮民主黨派民主監督作用的重要措施，更為民主黨派以民主監督方式推動依法治國目標的實現創造了條件。充分挖掘參政黨在民主立法、科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等方面的政治協商、民主監督和參政議政作用，并積極探尋其有效實現路徑，不僅有助于全面推進依法治國戰略的有效實施，開辟中國特色民主法治建設道路，推進國家治理體系和治理能力的現代化，而且有助于為其他國家完善治理體系提供借鑒，推進人類政治文明的多樣化發展。
二是深化法治為民主監督職能發揮提供保障的作用。法律對民主監督的保障作用主要體現在確立法律的最高權威,并明確監督主體的法律地位、職權,使監督主體具有權威性,從而使他們能夠有效運用法律武器,以法律的權威制約監督對象的權力。法治為民主監督職能發揮提供保障的作用具體現在：一是保障監督行為的準確性。民主監督的主要任務和功能之一就是揭露、制止權力運行過程中發生的違法亂紀現象以嚴肅法紀。因此,監督對象在行使權力過程中有無違法亂紀現象,違法亂紀的性質、程度如何,就是監督主體實施監督的依據和出發點。法律提供了是與非、罪與非罪、合法與非法的辨別標準,提供了對錯誤性質、程度的評判方法,提供了懲戒、處置的標準。有法可依,依法監督,才能減少監督的隨意性、盲目性,才能保證監督的準確性、權威性、有效性。二是保障監督行為的權威性。參政黨通過參與各級人大集中組織的專項執法檢查活動；參加各級人大常委會或專門委員會,聽取審議執法報告,對執法情況進行討論；通過各級人大組織的視察活動對法律的實施進行經常性監督;以議案的形式對法律的實施進行規范性監督和在檢察院、法院和政府行政執法部門、監察部門擔當一定領導職務的成員,對憲法和法律實施進行有效的職責監督;等等監督行為本身代表了權威性。
三是保障監督行為按程序化進行。民主監督是現代法治國家的一種經常性行為。而今的問題不是要不要開展監督,而是怎樣才能使監督更有效率。要使監督機制的運行富有活力,從而提高監督的效率,固然需要作出多方面的努力,諸如明確劃分不同監督機構的職責權限,協調好不同機構之間的關系,形成既有分工又有協作的和諧關系,等等,都是提高監督效率的有效途徑。
三、提高參政黨民主監督的法治能力
近年來，中共中央對參政黨的民主監督越來越重視，參政黨的民主監督在政治生活中發揮著越來越重要的作用。法治能力建設是一個與依法治國相伴相隨的長期過程，不可能畢其功于一役，也不可能一蹴而就。民主黨派在加強自身的思想建設、組織建設和制度建設,提高成員的整體素質的同時，要按照德才兼備原則和干部“四化”方針,抓好培養具有較強政治素質、業務素質和較大社會影響力的民主黨派新一代代表人物和后備干部;積極配合組織、統戰、司法等相關部門做好聯系溝通和服務工作,通過加強教育、鋪設臺階、安排工作等培養措施,把符合任職條件的民主黨派成員及時選配到政府或司法機關領導崗位,或推薦擔任各類特約員等,使更多的具有法治思維的新成員成為能夠與中共親密合作的代表人物，也是發揮民主黨派在依法治國中的作用的重要保證。
中國共產黨和各民主黨派在長期多黨合作實踐中積累了民主監督的寶貴經驗，民主監督的范圍在不斷擴大，民主監督的形式在不斷豐富，民主監督的制度在不斷完善，民主監督的成效在不斷顯現，參政黨民主監督早已成為我國政黨制度的重要組成部分，已成為發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容，是社會主義監督體系的重要組成部分。在法治的視角之下，堅定參政黨民主監督必須在中國共產黨領導下實行，彰顯和擴大民主監督的法律特性，完善憲法體系下的參政黨民主監督職能，深化參政黨民主監督的政治內涵，提高參政黨民主監督的法律能力，必將極大促進我國政黨制度的鮮活生命力！參政黨要履行好民主監督，應當從以下幾個方面不斷加強自身民主監督法治能力建設：
一是在民主監督中主動守法。法律就是秩序，有良好的法律才有良好的秩序。參政黨在履職過程中要撲下身子，躬身實踐，凡是想問題、做決策、辦事情，第一原則就是按照憲法法律和法規辦事；有明確規定的，遵照規定辦，沒有明確規定的，按照法治原則辦，帶頭做守法的模范和表率，嚴格遵守法律法規維護法治秩序。
二是在民主監督中積極學法。參政黨在履行民主監督職能時，要認真學習憲法法律和法規，全面深入掌握憲法法律和法規的重點要點，掌握履行職責所必需的法律知識，把學習憲法法律和法規作為有效履行民主監督職能的必修課，全面提高自身的法治素質。
三是在民主監督中加強用法。參政黨要利用法治思維與法治方式，主動適應法治發展需要，增強自身使命感和責任感，牢固樹立并堅持法治思維理念，提高法治思維水平，加深對法治的認識，為營造良好的法制環境、助力法治中國建設發揮積極作用。中共十八屆四中全會對法治觀念、法治精神、法治意識、法治思維都提出了明確要求。參政黨要努力堅持支持立法、監督執法、支持司法。參政黨在履行民主監督職能的實踐中，要積極為國家和地方政府出臺、修訂法律法規、條例規章等建言獻策。
四是在民主監督中尊崇尚法。法治理念法治精神是法治的靈魂，涉及法治建設走什么道路、把握什么原則、朝著什么方向前進等基本問題，參政黨必須緊緊繃住這根弦，始終堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。在學習掌握憲法法律和黨內法規的重點要點之后，自覺樹立社會主義法治理念、法治信仰，自覺弘揚社會主義法治精神，將其內化于心、外化于行。
縱觀中國法治建設和參政黨民主監督制度建設的發展進程，可以發現法治建設的前行有助于參政黨民主監督地位的確立以及職能、體系、機制等的健全;而參政黨民主監督制度、機制的完善也豐富了法治建設的內容和成果。當前我國正處于社會轉型期和全面深化改革的關鍵時期，黨的十八屆四中全會對建設法治政府提出了新的要求。保證參政黨對執政的中國共產黨有效的民主監督，必將成為新時期完善我國政黨政治制度的重要內容和前瞻性課題。
（作者系民建寧波市北侖區基層委員會副主委、浙江海泰律師事務所執行主任。本文獲2017年度省委會理論研究優秀課題成果一等獎。本文有刪節。）
