建立“現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”要從制度建設(shè)著手
發(fā)布時間：2009-12-08 14:17:02
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作者： 錢水土
農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，它牽動著“三農(nóng)”的方方面面。然而，它也一直被視為中國金融改革中“最難啃的骨頭”，已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”，為建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度指明了方向，對農(nóng)村金融改革發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署，為“三農(nóng)”發(fā)展帶來又一次的歷史性機(jī)遇。
一、當(dāng)前我國農(nóng)村金融制度存在的問題
近些年來，國家一再出臺相關(guān)政策措施強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)要支持“三農(nóng)”。2003年6月，國務(wù)院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪農(nóng)信社改革序幕；2005年5月，央行明確4省進(jìn)行“農(nóng)村小額信貸組織”試點(diǎn)，成立7家小額信貸試點(diǎn)公司；2006年12月底，郵政儲蓄銀行掛牌，主要定位于服務(wù)農(nóng)村金融；2007年10月，村鎮(zhèn)銀行等試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全國31個省（區(qū)、市）；2008年5月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，明確四類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)政策。這些政策措施的出臺實(shí)施，使我國農(nóng)村金融服務(wù)已大為改善，但農(nóng)村金融仍然是我國金融體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。
首先，農(nóng)村金融制度相對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的滯后性。一方面，農(nóng)業(yè)貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)貸款不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展陷入“貧窮陷阱”，不僅使貧困惡性循環(huán)，而且將使農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)態(tài)勢逐漸弱化，更嚴(yán)重的會加大轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的難度。另一方面，“貧血”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還在繼續(xù)向城市“輸血”。長期以來，金融資源不斷從貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村金融空洞化，農(nóng)民增產(chǎn)增收的難度明顯加大。在農(nóng)村地區(qū)金融資源匱乏的同時,卻存在農(nóng)村地區(qū)金融資源的大規(guī)模轉(zhuǎn)移,這暴露出我國農(nóng)村金融體制的滯后性和不合理性。
其次，農(nóng)村金融體制本身的不完善性與不合理性。改革開放以來，盡管在不同時期農(nóng)村金融體制有不同的體制政策，但都是以政府為主導(dǎo)，具有濃厚的強(qiáng)制性制度變遷的色彩，遏制誘致性制度變遷，使得內(nèi)生于廣大農(nóng)村融資活動中的非正規(guī)金融組織和制度不能得到合理的演進(jìn)和正常的發(fā)展。其結(jié)果就是，農(nóng)村金融的有關(guān)問題未得到解決或有效改善，甚至引發(fā)了制度需求和供給不均衡的加深，即農(nóng)村金融市場外生性的融資制度供給不斷萎縮，而內(nèi)生性的農(nóng)村融資需求反而不斷增長并且呈現(xiàn)多樣性和層次性。
第三，農(nóng)村金融存在機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，服務(wù)質(zhì)量差，資金外流嚴(yán)重等問題。隨著國有大銀行不斷從縣以下撤離，農(nóng)業(yè)融資規(guī)模增長緩慢，成為一道多年未化解的難題。截至2007年末，全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機(jī)構(gòu)，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定位仍不很明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題仍較為突出。另一方面，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)中的地位極不相稱。1993年以來，我國農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模占全國信貸規(guī)模比重在3.1%和5.3%之間，這期間，農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重1993年為19.7%，2007年雖然有所下降，但仍然達(dá)到11.7%。這從另一個側(cè)面反映出當(dāng)前農(nóng)村金融制度發(fā)展的滯后性。同時，在當(dāng)前農(nóng)村金融制度下，農(nóng)村資金回流城市、農(nóng)民貸款難、供給不足、競爭不充分、效率低下、信用環(huán)境不好、資產(chǎn)質(zhì)量差以及抵押擔(dān)保物不足等問題依然存在。
二、發(fā)展農(nóng)村金融需要從制度建設(shè)著手
針對我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)責(zé)任和分工不清晰；農(nóng)業(yè)銀行和信用社改革出現(xiàn)離農(nóng)傾向、涉農(nóng)服務(wù)能力減弱；農(nóng)村民間金融缺乏規(guī)范，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)育遲緩；創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔(dān)保抵押方式進(jìn)展緩慢，滿足農(nóng)民貸款需求與化解金融組織風(fēng)險的矛盾依然突出等問題，《決定》提出了建立“現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”的新概念和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融的新措施，并明確提出將農(nóng)村金融列為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村金融問題的重視。
（一）放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入條件
盡管當(dāng)前農(nóng)村金融體系已初具規(guī)模，多種不同所有制，不同經(jīng)營范圍的金融機(jī)構(gòu)相對建立健全。但是，由于農(nóng)村的特殊原因，需要大量的微小金融機(jī)構(gòu)深入農(nóng)村腹地，因此，《決定》進(jìn)一步明確降低農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入的門檻。大力發(fā)展以服務(wù)農(nóng)村為主的社區(qū)性中小銀行，大力培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)各類資本支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。積極探尋適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)的方式。在加快推進(jìn)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)改革的同時，積極培育民間信貸組織，發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，提倡讓非正規(guī)金融合法化以緩解農(nóng)村資金供給不足的現(xiàn)狀。從而形成農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制，增加農(nóng)村金融資金供給。
（二）加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道
首先體現(xiàn)在政策方面，政府將會拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼等一系列金融支農(nóng)政策；其次體現(xiàn)在各類金融機(jī)構(gòu)都要積極支持農(nóng)村改革發(fā)展的要求上，堅持農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)服務(wù)的方向，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域，加大政策性金融對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持。擴(kuò)大郵政儲蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍。明確提出縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。從而從政府層面上實(shí)實(shí)在在地為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮“血液”。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險
放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，拓寬農(nóng)村資金來源渠道以提供充足的資金支持，意味著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)形式的多樣化，農(nóng)村金融的風(fēng)險也隨之進(jìn)一步增大，因此，風(fēng)險監(jiān)管顯得格外重要。《決定》提出的現(xiàn)代農(nóng)村金融制度則必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)對各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管，規(guī)范民間借貸的健康發(fā)展和防范非法集資，從而確保各項支農(nóng)金融服務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔(dān)保抵押方式
《決定》提出要建設(shè)農(nóng)村信用體系，擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍。這里的“農(nóng)村信用體系”就是指要針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實(shí)際情況，實(shí)施多種擔(dān)保辦法，探索多種擔(dān)保形式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。當(dāng)前由于土地集體所有使得農(nóng)戶缺乏有效的抵押品，農(nóng)戶的有效金融需求難以滿足。《決定》允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以在一定程度上緩解當(dāng)前由于正式金融機(jī)構(gòu)對抵押品的選擇過于單一，各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少、形式單一而造成的貸款難問題。
《決定》中關(guān)于建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的具體措施，包括農(nóng)村金融政策的傾斜性都充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村金融的重視和將其積極落實(shí)的決心。十七屆三中全會提出的探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等，這些方面的改革都需要配以相關(guān)金融服務(wù)。如果農(nóng)村金融服務(wù)跟不上，農(nóng)村改革的步伐必然受到限制。因此在可預(yù)見的未來，相信將會有一系列政策措施通過統(tǒng)一管理、分級實(shí)施更好地服務(wù)于“三農(nóng)”，為農(nóng)村改革發(fā)展提供有效的金融服務(wù)支持。
（作者系省政協(xié)常委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任，浙江工商大學(xué)金融學(xué)院副院長）
一、當(dāng)前我國農(nóng)村金融制度存在的問題
近些年來，國家一再出臺相關(guān)政策措施強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)要支持“三農(nóng)”。2003年6月，國務(wù)院出臺《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，拉開新一輪農(nóng)信社改革序幕；2005年5月，央行明確4省進(jìn)行“農(nóng)村小額信貸組織”試點(diǎn)，成立7家小額信貸試點(diǎn)公司；2006年12月底，郵政儲蓄銀行掛牌，主要定位于服務(wù)農(nóng)村金融；2007年10月，村鎮(zhèn)銀行等試點(diǎn)工作擴(kuò)大到全國31個省（區(qū)、市）；2008年5月，央行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，明確四類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)政策。這些政策措施的出臺實(shí)施，使我國農(nóng)村金融服務(wù)已大為改善，但農(nóng)村金融仍然是我國金融體系中的最薄弱環(huán)節(jié)。
首先，農(nóng)村金融制度相對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的滯后性。一方面，農(nóng)業(yè)貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)貸款不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展陷入“貧窮陷阱”，不僅使貧困惡性循環(huán)，而且將使農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)態(tài)勢逐漸弱化，更嚴(yán)重的會加大轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的難度。另一方面，“貧血”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還在繼續(xù)向城市“輸血”。長期以來，金融資源不斷從貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，從農(nóng)村流向城市，從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村金融空洞化，農(nóng)民增產(chǎn)增收的難度明顯加大。在農(nóng)村地區(qū)金融資源匱乏的同時,卻存在農(nóng)村地區(qū)金融資源的大規(guī)模轉(zhuǎn)移,這暴露出我國農(nóng)村金融體制的滯后性和不合理性。
其次，農(nóng)村金融體制本身的不完善性與不合理性。改革開放以來，盡管在不同時期農(nóng)村金融體制有不同的體制政策，但都是以政府為主導(dǎo)，具有濃厚的強(qiáng)制性制度變遷的色彩，遏制誘致性制度變遷，使得內(nèi)生于廣大農(nóng)村融資活動中的非正規(guī)金融組織和制度不能得到合理的演進(jìn)和正常的發(fā)展。其結(jié)果就是，農(nóng)村金融的有關(guān)問題未得到解決或有效改善，甚至引發(fā)了制度需求和供給不均衡的加深，即農(nóng)村金融市場外生性的融資制度供給不斷萎縮，而內(nèi)生性的農(nóng)村融資需求反而不斷增長并且呈現(xiàn)多樣性和層次性。
第三，農(nóng)村金融存在機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，服務(wù)質(zhì)量差，資金外流嚴(yán)重等問題。隨著國有大銀行不斷從縣以下撤離，農(nóng)業(yè)融資規(guī)模增長緩慢，成為一道多年未化解的難題。截至2007年末，全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機(jī)構(gòu)，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的7%。目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定位仍不很明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善的問題仍較為突出。另一方面，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)中的地位極不相稱。1993年以來，我國農(nóng)業(yè)信貸規(guī)模占全國信貸規(guī)模比重在3.1%和5.3%之間，這期間，農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重1993年為19.7%，2007年雖然有所下降，但仍然達(dá)到11.7%。這從另一個側(cè)面反映出當(dāng)前農(nóng)村金融制度發(fā)展的滯后性。同時，在當(dāng)前農(nóng)村金融制度下，農(nóng)村資金回流城市、農(nóng)民貸款難、供給不足、競爭不充分、效率低下、信用環(huán)境不好、資產(chǎn)質(zhì)量差以及抵押擔(dān)保物不足等問題依然存在。
二、發(fā)展農(nóng)村金融需要從制度建設(shè)著手
針對我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)責(zé)任和分工不清晰；農(nóng)業(yè)銀行和信用社改革出現(xiàn)離農(nóng)傾向、涉農(nóng)服務(wù)能力減弱；農(nóng)村民間金融缺乏規(guī)范，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)育遲緩；創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔(dān)保抵押方式進(jìn)展緩慢，滿足農(nóng)民貸款需求與化解金融組織風(fēng)險的矛盾依然突出等問題，《決定》提出了建立“現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”的新概念和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融的新措施，并明確提出將農(nóng)村金融列為現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村金融問題的重視。
（一）放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入條件
盡管當(dāng)前農(nóng)村金融體系已初具規(guī)模，多種不同所有制，不同經(jīng)營范圍的金融機(jī)構(gòu)相對建立健全。但是，由于農(nóng)村的特殊原因，需要大量的微小金融機(jī)構(gòu)深入農(nóng)村腹地，因此，《決定》進(jìn)一步明確降低農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入的門檻。大力發(fā)展以服務(wù)農(nóng)村為主的社區(qū)性中小銀行，大力培育村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)各類資本支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。積極探尋適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)的方式。在加快推進(jìn)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)改革的同時，積極培育民間信貸組織，發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，提倡讓非正規(guī)金融合法化以緩解農(nóng)村資金供給不足的現(xiàn)狀。從而形成農(nóng)村金融市場競爭機(jī)制，增加農(nóng)村金融資金供給。
（二）加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道
首先體現(xiàn)在政策方面，政府將會拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼等一系列金融支農(nóng)政策；其次體現(xiàn)在各類金融機(jī)構(gòu)都要積極支持農(nóng)村改革發(fā)展的要求上，堅持農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)服務(wù)的方向，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域，加大政策性金融對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持。擴(kuò)大郵政儲蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍。明確提出縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。從而從政府層面上實(shí)實(shí)在在地為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新鮮“血液”。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險
放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，拓寬農(nóng)村資金來源渠道以提供充足的資金支持，意味著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)形式的多樣化，農(nóng)村金融的風(fēng)險也隨之進(jìn)一步增大，因此，風(fēng)險監(jiān)管顯得格外重要。《決定》提出的現(xiàn)代農(nóng)村金融制度則必然要求進(jìn)一步加強(qiáng)對各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管，規(guī)范民間借貸的健康發(fā)展和防范非法集資，從而確保各項支農(nóng)金融服務(wù)穩(wěn)健發(fā)展。
（四）創(chuàng)新農(nóng)村信貸擔(dān)保抵押方式
《決定》提出要建設(shè)農(nóng)村信用體系，擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍。這里的“農(nóng)村信用體系”就是指要針對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實(shí)際情況，實(shí)施多種擔(dān)保辦法，探索多種擔(dān)保形式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。當(dāng)前由于土地集體所有使得農(nóng)戶缺乏有效的抵押品，農(nóng)戶的有效金融需求難以滿足。《決定》允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以在一定程度上緩解當(dāng)前由于正式金融機(jī)構(gòu)對抵押品的選擇過于單一，各地?fù)?dān)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少、形式單一而造成的貸款難問題。
《決定》中關(guān)于建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的具體措施，包括農(nóng)村金融政策的傾斜性都充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)村金融的重視和將其積極落實(shí)的決心。十七屆三中全會提出的探索土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等，這些方面的改革都需要配以相關(guān)金融服務(wù)。如果農(nóng)村金融服務(wù)跟不上，農(nóng)村改革的步伐必然受到限制。因此在可預(yù)見的未來，相信將會有一系列政策措施通過統(tǒng)一管理、分級實(shí)施更好地服務(wù)于“三農(nóng)”，為農(nóng)村改革發(fā)展提供有效的金融服務(wù)支持。
（作者系省政協(xié)常委、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會副主任，浙江工商大學(xué)金融學(xué)院副院長）
