在以社會主義市場經濟體制為取向的經濟體制改革中，社會保障制度建設舉足輕重。在我人生的黃金時期，正是中國社會保障制度建設的關鍵時期，我有幸親歷了我國社會保障制度的改革與變遷，也從中直接感悟了我國改革開放三十年所取得的偉大成就。
初識社會保障制度
1980年至1995年間，我在高校政治經濟學專業求學和教學，涉獵了社會保障制度的理論，也初識了我國經濟體制改革和社會保障制度建設的基本目標與任務。
1995年5月，由學校調入政府機關工作，任湖州市經濟體制改革委員會副主任。體改委的主要職責是地方改革的政策研究與組織改革試點。這是一個接觸改革開放最前沿思想與政策的崗位，也是經濟理論與改革實踐可以較好結合的崗位。
在市體改委的第一項主要工作，便是主筆當年市委、市政府重點調研課題“關于培育和完善湖州市社會保障體系的研究”。通過對該課題的研究，理解了社會保障制度建設的重要性，把握了中央關于社會保障制度改革與建設的發展方向及目標要求，了解了湖州市社會保障制度改革的現狀。
湖州市自1987年開始實行企業職工養老、失業保險基金統籌，至1994年城市與農村、企業與機關事業單位的社會保險都已起步，突破了單位保障的舊框框，成為浙江省第一個全部實施企業職工養老、失業、醫療、工傷和女工生育五大險種的地級市，形成了新型社會保險體系的雛型。
從建立與社會主義市場經濟相適應的社會保障體系的要求來看，這時的社會保障制度建設仍處于起步階段，還存在許多問題和難點：如社會保險覆蓋面十分狹窄；社會保險資金征繳與管理體制落后；醫療保險嚴重滯后等。
變革養老保險 基金征管體制
1997年底調任德清縣副縣長。當時受宏觀形勢影響，國有、城鎮集體企業經營較困難，經濟工作的重點是解困與改革，也可以說是以企業改革促解困。由于我分管工作涉及體制改革、勞動保障及商貿流通三方面，因此對主管的商業、供銷等國有城鎮集體企業經營慘淡、步履維艱有切身的感受，同時又更加堅信企業改革轉制是脫困的“華山一條路”，也深感健全社會保障制度是深化改革的重要保證。
當時，企業發展、改革與社會保險三者處于相互牽制的狀態。企業經營困難對養老基金統籌制度產生了強大的沖擊：一方面養老保險基金統出企業，企業繳不出社會保險基金；另一方面，養老保險基金統進單位，企業發不出退休職工的退休工資（養老金），不能做到退休工資的按時足額發放，出現了退休職工上訪。為了維護社會穩定，企業及企業主管部門就到處籌錢，有的向社保辦借錢發放養老金，但往往是這個月借下個月還是要借，上年借今年仍然要借。因此，對養老保險資金差額結算的征繳方式進行改革被提上了工作日程。
根據省政府的要求，從1999年底起，對職工基本養老保險實行了“地稅收、財政管、社保發”的收支兩條線管理模式。收支管理模式的變革，對社會保險制度的發展具有十分重要的意義：一是征繳實現了由差額征繳向全額征繳的發展、征繳主體由社保部門變更為稅務部門，強化了征繳的剛性與社會保險的強制性特征；二是養老金由企業發放發展為社保機構發放，實現了養老金發放的社會化，確保了養老金的按時足額發放；三是養老金的征、管、發三環節分離，收支兩條線，強化了社保資金的管理與安全運營。
擴大職工 養老保險覆蓋面
上世紀90年代后期，轟轟烈烈的企業改革，將國有、城鎮集體企業的產權股份化，有的改制為股份合作制企業，有的改制為有限責任公司或股份有限公司。當時以國有、城鎮集體企業養老金統籌為起步的社會保險制度已遠遠不能適應改革發展的要求，面臨著兩大問題：一是改制企業職工的分流去向問題。如果社會保險不向非國有、城鎮集體企業覆蓋，職工的社會保險無法在非公企業中延續，就沒有辦法解決職工的分流問題，企業改革就無法推進。二是社會保險將面臨無源之水的境地。市縣企業都是中小型競爭性企業，按照中央精神及企業發展現實，都屬轉制之列，如果社會保險仍固守國有、城鎮集體等公有制企業，而把股份制企業、個私企業排除在外，社會保險的覆蓋范圍將日趨萎縮。所以，無論是從社會保險本身的發展需要，還是保障職工的社會保障權益的需要，確保改革的深化，都要求社會保險向非公企業擴展。
1996年省政府發出了《關于深化社會保險制度改革的通知》提出要進一步擴大城鎮從業人員社會保險的覆蓋面，按照各類保險的特點逐步擴大范圍。1997年湖州市第一次將養老保險擴大到城鎮個私企業職工。不過當時非公企業的參保處在自發狀態，參保人員甚少。
2000年黨委政府把養老保險的擴面作為一項重要工作來抓，市委、市政府召開了全市社會保險擴面工作會議，下達了擴面任務指標，簽訂了責任狀。作為德清縣政府的分管領導，主抓擴面工作，當時德清縣的任務是1萬名。企業職工的主體已是農民工，而且外地農民工占相當比重，農民外出就業的性質為“打工”，即賺一點“活錢”，對養老保障并不急迫，所以職工參保的自覺性極低。為完成該項任務，主要采取三項措施：一是把任務分解到各鄉鎮，由鄉鎮黨委政府負責；二是向各鄉鎮派出了工作組，由縣政府相關部門各負責1個鄉鎮的督查；三是出臺了鼓勵企業參保的“低門檻準入、低標準享受”的“雙低政策”，只用了三個月的時間在全市率先完成了目標任務。后來，非公企業參保的“雙低”政策在全省、全國得到了推廣。
2000年底，由德清縣政府調至湖州市政府工作，任市長助理，協助分管勞動與社會保險工作。
之后兩年，市政府都向縣（區）政府下達養老保險擴面任務，并進而分解到鄉鎮，用行政與計劃的手段擴面。發動鄉鎮黨委政府抓擴面，起到了宣傳社會養老保險的作用，但牽涉鄉鎮黨委政府的精力很多，有一些負面意見。同時，擴面過程中來自企業的阻力很大，許多企業以農民工自身不愿參保為由，不配合擴面工作，每年完成擴面任務的壓力很大。所以，擴面辦法迫切需要調整。
2003年任湖州市副市長，分管勞動與社會保障工作。當年，市政府出臺了《關于進一步做好職工基本養老保險費征繳工作的通知》，實行了企業繳費與個人繳費相分離的辦法，不論用人單位參保人員的多少，對用人單位都按全部職工的工資總額和規定比例征收基本養老保險費，推進了擴面征繳工作制度化、規范化，在全省率先基本實現企業參保的“全覆蓋”。
2005年，制定《湖州市社會保險費征繳管理辦法》，其核心思想是將基本養老保險費、基本醫療保險費、工傷保險費、失業保險費、女工生育保險費歸并為社會保險費合征。即五大社會保險費統一由地稅部門負責征收，各費種統一征繳，分類繳入國庫。其意義在于避免了五費分頭繳納的狀況，方便了企業。
保障失地農民的基本生活
隨著工業的發展、城市的擴大，工業用地與城市建設用地需求擴大，向農村征用土地日益增多，雖在建設用地征用過程中，不同程度地解決了被征地農民的一些利益問題，但被征地農民由就業安置向貨幣安置轉變后，建設用地補償標準偏低，補償不到位，被征地農民基本生活和老有所養問題沒有根本解決，長期以往會引發嚴重的社會問題。為此，我市從2002年著手研究被征地農民的基本生活保障問題，2003年正式建立了被征地農民基本生活保障制度。
被征地農民基本生活保障問題涉及面廣，對經濟社會發展影響大。本著“新老人員兼顧、低標準先起步、相關政策銜接”的原則，2003年3月出臺了湖政發〔2003〕12號文件，初步建立被征地農民基本生活保障制度，這項制度的重要特點就是新老人員兼顧，既考慮2003年起始的新的被征地農民基本生活保障問題，同時也考慮了2002年及之前被征地農民的生活補助問題，即“2003年1月1日后因土地征用而農轉非的農民應參加基本生活保障制度，1992年至2002年12月31日之間的被征地農民自愿參加生活補助制度”。兩種制度的區別在于，一是生活補助制度的待遇水平低于基本生活保障制度；二是基本生活保障制度具有強制性，而生活補助制度可自愿參加。這項制度從2003年下半年起在全省及全國得到了推廣。
從實踐效果來看，既解決了發展中的問題，也較好地解決了歷史遺留問題，社會反響甚好。2005年起對這項制度進行了完善，將基本生活保障費與城市低保掛鉤，建立起了經常的基本生活保障費調整機制，確保了基本生活保障費不低于城市低保水平。生活補助費則與基本生活保障費聯動調整，目前基本生活保障費已從2003年的220元/月，提高到目前的305元/月。
實現人人享有基本醫療保障
2001年我市建立了城鎮職工基本醫療保險制度，大病統籌向基本醫療保險過渡。2003年建立了新型農村合作醫療制度，將農村所有居民全部納入了農村合作醫療范圍。沒有醫療保障的就剩下城鎮部分老年居民及城鎮未成年人。
為實現城鄉居民人人享有基本醫療保障的目標，在充分調研的基礎上，2006年市政府出臺了《關于建立市區城鎮居民合作醫療保險制度的若干意見》，在市本級率先實施。
該意見按照個人和家庭繳費為主、財政適當補助的原則，建立城鎮居民合作醫療保險統籌基金。城鎮居民合作醫療保險只限于保障基本醫療，先行解決城鎮居民的大病住院風險。設起付標準和最高支付限額，起付標準以上的醫療費用由統籌基金按比例支付，最高支付限額可根據不同參保年限予以限定。
2007年全國開展了建立城鎮居民基本醫療保險試點工作，我市被列為試點城市，根據國務院要求及我市的實施情況對其進行了完善，把該制度正式確定為城鎮居民基本醫療保險，印發了《湖州市區城鎮居民基本醫療保險暫行規定》。下調了城鎮未成年人及學生的繳費標準，提高了醫療保險待遇。
回顧十多年的實踐，社會保障制度有了重大的發展，覆蓋對象由城鎮公有制企業職工擴大到城鎮所有企業職工、并進而擴展到城鄉全體居民，保險種類逐步健全，管理體制滿足了社會化的需求，管理手段的信息化程度日益提高。基本建立起了多層次、廣覆蓋的社會保險制度。人人享有養老保障與醫療保障的制度框架初步建成。
（作者系湖州市人民政府副市長、市委會主委）
