新型政黨制度視域下推進參政黨制度體系建設研究
發布時間：2021-08-13 15:22:50
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作者： 黃繼生
習近平總書記指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”各民主黨派作為同執政黨的中國共產黨通力合作的“中國特色社會主義參政黨”，是中國新型政黨制度的重要主體，全面加強參政黨建設是堅持和完善中國新型政黨制度的重要條件和內在要求。在加強參政黨建設中，制度建設是貫穿全局且影響全方位的重要基石，直接決定參政黨在參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商方面的履職效能，深刻影響新型政黨制度優越性的有效發揮。鑒于此，在中國新型政黨制度視域下，從合適的理論研究視角，通過深化理論與完善實踐相結合，探尋加強參政黨制度建設的有效途徑，具有重要理論價值和指導意義。
一、新制度主義理論內涵及參政黨制度建設的意義
從一般意義上講，制度可被理解為：要求一定范圍內成員共同遵守的法律法規或遵循一定程序辦事的規范準則等。組織社會學新制度理論提出，制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化認知性要素，以及相關的活動與資源。規制性要素主要指那些明確規定的、必須遵守的具有強制性的成文規則，強調組織制度會制約和調節組織成員行為，最為突出的特征是具有明確的規則約束、有效的監督激勵、嚴格的獎懲及權力機制；規范性要素主要指引導組織成員認做“正確事”的恰當合理的程序規范、義務和責任等，強調制度存在說明性、評價性和義務性的維度。對于組織或個體來說，它既確定行動目標，也指定追求這些目標的適當方式，對組織或成員具有規約性，使之行為符合角色期待；文化認知性要素包括共同的信念、共同符號系統和意義框架，強調更為深層和基礎的認知、共同理解及廣泛認可，它會對人們的評價判斷和行動產生進一步影響，進而從文化、內在認知和價值認同上實現對組織成員的管理。
制度建設是參政黨自身建設的重要組成部分。在參政黨組織建設、思想建設、作風建設和制度建設等四方面有機構成中，制度建設是基礎性、根本性、長期性和保障性的，具有不可代替的作用，影響和決定著參政黨自身建設整體水平和工作成效，其重要意義可以概括為：一是實現目標和綱領。參政黨制度建設對其政治方向及行動綱領具有規定性和引領性作用，為了實現階段性目標和綱領，就需要在實踐中不斷完善和發展各方面制度建設；二是規范思想作風和組織行為。參政黨制度建設對各級組織和個人具有示范導向作用，以制度規范行為，進而不斷提高參政黨及成員的思想作風建設水平和政治參與能力素質。三是協調管理體制和運行機制。參政黨制度建設在不斷完善發展過程中，會形成一些相互配套的體制與機制，其對于各種不同的利益關系和組織力量發揮著溝通、協調和整合功能，進而形成發展的合力。
二、參政黨制度建設存在的問題：新制度主義理論視角分析
當前，各民主黨派緊緊圍繞堅持好發展好完善好我國新型政黨制度，認真貫徹“四新”“三好”要求，在參政黨建設的理論研究和實踐探索方面取得了許多寶貴經驗和顯著成效，但仍然存在一些亟待解決的問題，就制度建設而言，概括起來主要體現在以下幾個方面：
一是制度意識較為缺乏，制度文化有待加強。部分參政黨成員政黨意識薄弱，政黨覺悟弱化，政黨特色消減，對制度建設政黨的緊迫性認識不足。二是制度設計較為零散，制度體系有待完善。參政黨制度建設的頂層設計體系化程度不夠凸顯，部分參政黨基層組織內部制度不健全，缺乏相應的工作規范和機制，致使組織活動少甚至停滯，工作開展被動且隨意，組織管理松散化。三是制度執行力度不足，制度監管有待增強。參政黨的內部監督制度有待健全，存在監管體系不完善，監督網絡覆蓋不到位，監督“關鍵少數”有盲區等問題，對不同層級和階段的制度執行均衡度需要增強。
以上問題既有思想上的也有行為上的，既有表象性特征也有深層性原因，既有局部性個例也有全局性通病。正如新制度主義理論強調，制度的規制性、規范性、文化認知性三個要素共存于組織制度之中，通常情況下是以一種互相交織的模式，共同作用于組織成員的行為。因此，從新制度主義理論視角，進一步對參政黨制度建設存在問題展開剖析。
（一）規制性要素分析：強制與約束
規制性要素包括如法律、政策、規章制度等，明確組織成員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰，通過強制性機制來制約、規制、調節行為，體現為明確、外在的各種規制過程，如規制設定、監督和獎懲活動。就參政黨制度建設現狀而言，目前還缺乏體系化的規制性制度要素，需要強化對規制性制度進行系統科學的頂層設計和安排。從動態運行角度看，規制性制度建設是一個閉環的過程，包括制度的制定、實施、監督、反饋等環節，這就需要設計適當的激勵性規則以保證從制度上建立權力的保障和約束機制，尤其在制度執行方面要著力構建有效的監督機制。
（二）規范性要素分析：理性與效率
規范性要素強調，組織及其成員都受到社會的道德觀念系統和規范性期待的影響與制約，并通過它們將各種規范內化到參與者的行動中，其賦予組織及其成員不同的角色以及附著于角色之上的不同的權力、責任、行為規范，并能轉化為一種外在壓力，進而內化為一種角色和身份期待。圍繞參政黨的規范性制度要素構建來看，參政黨各項業務和活動的工作規范還需進一步建立健全和優化完善，還缺乏對組織及成員明確的角色期待，缺少對其行為適切性的道德評價標準，還未充分發揮相應評價指標體系的引導功能，對評價結果和信息使用也不充分，激勵手段較為單一，導向作用不夠明顯。
（三）文化認知性要素分析：理解與認同
文化認知要素強調，外在的文化框架塑造了人們內在的理解過程，它主要經由被認可的認知模板、共同意義框架影響個體行為的偏好或價值認同，進而對組織活動施加影響。與規制性要素和規范性要素建立起來的制度認同相比，建立在文化認知框架基礎上的制度理解與認同更為牢固和深入人心。文化認知性制度要素可體現在參政黨思想文化建設層面，目前有些參政黨的思想建設工作方法還較為單一，過分講究形式，不注重實效，對所屬成員的政黨責任意識和理想信念教育不深；對于參政黨的自身獨特文化和優良傳統宣傳不夠，缺乏推廣普及和理解認同，向心力和凝聚力需進一步增強。
三、對策建議
通過對制度基礎要素的理論剖析可知，一個穩定有效制度系統的運行，則需要制度基礎要素間相互作用，而非僅靠單個基礎要素發揮作用。因此，針對當前參政黨制度建設存在的問題，提出以下對策建議：
（一）法令規制層面：完善規制性制度要素法規體系
參政黨制度建設中應遵循合法性原則，組織制度必須以有關法令規章為依據。首先，要根據國家層面的法律規章來設計相關制度，我國憲法明確指出：“任何組織、政黨和個人的活動，都必須在憲法規定的范圍內進行。”《中國共產黨統一戰線工作條例》將民主黨派基本職能闡述為“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”。參政黨制度建設，應符合我國憲法、法律、中央權威性文件和政協章程的有關精神和規定，并予以體現和落實，尤其在設計、制定和完善各項具體制度時要與相關規定銜接統一，確保制度建設的合法性。其次，民主黨派章程是黨派本身存在與發展的基礎，體現了黨派的性質和地位，是開展工作、制定制度的依據和指導。參政黨制度建設必須堅持以黨派章程為依據，在順應新形勢、執行新任務、履行新職責中，不斷增強以章程為核心的制度建設，努力把章程的各項規定和要求真正落到實處，保證制度建設的方向性。再次，需要強化黨派內部監督，著力建立健全內部監督制度體系。根據黨派章程及內部監督條例，結合地區實際，進一步制定完善相關監督細則，以及具體的可操作的措施和辦法。同時，要在民主黨派內部認真貫徹落實《監察法》的施行，做到監察不枉不縱、不偏不漏，實現監督全覆蓋。
（二）行為規范層面：發揮規范性制度要素引導作用
規范性制度一般以經驗法則、標準操作程序、崗位職責、部門職責等形式出現，通過制度建設形成科學合理的現代組織管理規章，規范組織及成員角色行為。因此，在推進參政黨制度建設過程中要注重制度建設的可操作性，要根據實際情況，搞好調查研究，制定和完善黨派的各項具體工作規范，明確各項工作的目標、要求、程序、方法等各個環節以及好的經驗做法，使之緊密聯系實際、具體指導實踐。要注重制度建設的全面覆蓋，既要有領導班子議事決策、報告事項、民主生活等制度，也要有內部運轉的組織生活、隊伍建設、人財物管理等制度，更要不斷完善和發展參政議政、民主監督、政治協商等制度機制，確保涵蓋參政黨制度建設方方面面。同時，也要注重建立完善評價激勵機制，包括獎懲機制、考評機制和創先爭優機制等，充分調動廣大成員干事創業的積極性?？傊?，通過制度建設形成規范有效的自身建設和履行職能的工作機制，從而實現黨派工作的規范化、運轉的有序化、辦事的高效化。
（三）思想理念層面：增強文化認知制度要素凝聚效能
制度與文化聯系緊密，文化是影響社會制度和人們社會行為方式較深層面的精神力量，文化認知性制度指的是組織內部共享的價值觀、信仰和認知框架等要素，常常以組織文化、思想認知、溝通風格等形式給予組織成員模式化的思維、感想及反應，進而指引他們制定決策和開展行動。因此，在參政黨的文化認知性制度建設方面，建議進一步加強思想政治教育，不斷激發各民主黨派特色文化的凝聚作用，通過強化教育引導、實踐養成、制度保障，形成長效機制。一方面，持續加強黨派的思想政治建設，不斷鞏固思想政治基礎。要著力強化參政黨意識，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不忘合作初心，繼續攜手前進，共同為中國共產黨領導的多黨合作事業唱響主旋律和凝聚正能量。另一方面，要持續強化黨派組織文化建設，增強組織文化的凝心聚力作用。通過深入學習民主黨派的章程及歷史，教育廣大成員深刻領會黨派先賢的政治主張和理想信念，牢記民族大義，高舉文化旗幟，秉承優良傳統，強化責任擔當，弘揚時代精神，踐行共同價值理念，以此實現文化的認同和融合，煥發出一種巨大的凝聚力。
（作者系民建杭州臨平三支部委員、杭州余杭經濟技術開發區產業發展局投資管理服務科副科長。本文獲2020年度民建中央理論研究課題優秀成果二等獎，省委會理論研究優秀結項成果一等獎，有刪節。）
一、新制度主義理論內涵及參政黨制度建設的意義
從一般意義上講，制度可被理解為：要求一定范圍內成員共同遵守的法律法規或遵循一定程序辦事的規范準則等。組織社會學新制度理論提出，制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化認知性要素，以及相關的活動與資源。規制性要素主要指那些明確規定的、必須遵守的具有強制性的成文規則，強調組織制度會制約和調節組織成員行為，最為突出的特征是具有明確的規則約束、有效的監督激勵、嚴格的獎懲及權力機制；規范性要素主要指引導組織成員認做“正確事”的恰當合理的程序規范、義務和責任等，強調制度存在說明性、評價性和義務性的維度。對于組織或個體來說，它既確定行動目標，也指定追求這些目標的適當方式，對組織或成員具有規約性，使之行為符合角色期待；文化認知性要素包括共同的信念、共同符號系統和意義框架，強調更為深層和基礎的認知、共同理解及廣泛認可，它會對人們的評價判斷和行動產生進一步影響，進而從文化、內在認知和價值認同上實現對組織成員的管理。
制度建設是參政黨自身建設的重要組成部分。在參政黨組織建設、思想建設、作風建設和制度建設等四方面有機構成中，制度建設是基礎性、根本性、長期性和保障性的，具有不可代替的作用，影響和決定著參政黨自身建設整體水平和工作成效，其重要意義可以概括為：一是實現目標和綱領。參政黨制度建設對其政治方向及行動綱領具有規定性和引領性作用，為了實現階段性目標和綱領，就需要在實踐中不斷完善和發展各方面制度建設；二是規范思想作風和組織行為。參政黨制度建設對各級組織和個人具有示范導向作用，以制度規范行為，進而不斷提高參政黨及成員的思想作風建設水平和政治參與能力素質。三是協調管理體制和運行機制。參政黨制度建設在不斷完善發展過程中，會形成一些相互配套的體制與機制，其對于各種不同的利益關系和組織力量發揮著溝通、協調和整合功能，進而形成發展的合力。
二、參政黨制度建設存在的問題：新制度主義理論視角分析
當前，各民主黨派緊緊圍繞堅持好發展好完善好我國新型政黨制度，認真貫徹“四新”“三好”要求，在參政黨建設的理論研究和實踐探索方面取得了許多寶貴經驗和顯著成效，但仍然存在一些亟待解決的問題，就制度建設而言，概括起來主要體現在以下幾個方面：
一是制度意識較為缺乏，制度文化有待加強。部分參政黨成員政黨意識薄弱，政黨覺悟弱化，政黨特色消減，對制度建設政黨的緊迫性認識不足。二是制度設計較為零散，制度體系有待完善。參政黨制度建設的頂層設計體系化程度不夠凸顯，部分參政黨基層組織內部制度不健全，缺乏相應的工作規范和機制，致使組織活動少甚至停滯，工作開展被動且隨意，組織管理松散化。三是制度執行力度不足，制度監管有待增強。參政黨的內部監督制度有待健全，存在監管體系不完善，監督網絡覆蓋不到位，監督“關鍵少數”有盲區等問題，對不同層級和階段的制度執行均衡度需要增強。
以上問題既有思想上的也有行為上的，既有表象性特征也有深層性原因，既有局部性個例也有全局性通病。正如新制度主義理論強調，制度的規制性、規范性、文化認知性三個要素共存于組織制度之中，通常情況下是以一種互相交織的模式，共同作用于組織成員的行為。因此，從新制度主義理論視角，進一步對參政黨制度建設存在問題展開剖析。
（一）規制性要素分析：強制與約束
規制性要素包括如法律、政策、規章制度等，明確組織成員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰，通過強制性機制來制約、規制、調節行為，體現為明確、外在的各種規制過程，如規制設定、監督和獎懲活動。就參政黨制度建設現狀而言，目前還缺乏體系化的規制性制度要素，需要強化對規制性制度進行系統科學的頂層設計和安排。從動態運行角度看，規制性制度建設是一個閉環的過程，包括制度的制定、實施、監督、反饋等環節，這就需要設計適當的激勵性規則以保證從制度上建立權力的保障和約束機制，尤其在制度執行方面要著力構建有效的監督機制。
（二）規范性要素分析：理性與效率
規范性要素強調，組織及其成員都受到社會的道德觀念系統和規范性期待的影響與制約，并通過它們將各種規范內化到參與者的行動中，其賦予組織及其成員不同的角色以及附著于角色之上的不同的權力、責任、行為規范，并能轉化為一種外在壓力，進而內化為一種角色和身份期待。圍繞參政黨的規范性制度要素構建來看，參政黨各項業務和活動的工作規范還需進一步建立健全和優化完善，還缺乏對組織及成員明確的角色期待，缺少對其行為適切性的道德評價標準，還未充分發揮相應評價指標體系的引導功能，對評價結果和信息使用也不充分，激勵手段較為單一，導向作用不夠明顯。
（三）文化認知性要素分析：理解與認同
文化認知要素強調，外在的文化框架塑造了人們內在的理解過程，它主要經由被認可的認知模板、共同意義框架影響個體行為的偏好或價值認同，進而對組織活動施加影響。與規制性要素和規范性要素建立起來的制度認同相比，建立在文化認知框架基礎上的制度理解與認同更為牢固和深入人心。文化認知性制度要素可體現在參政黨思想文化建設層面，目前有些參政黨的思想建設工作方法還較為單一，過分講究形式，不注重實效，對所屬成員的政黨責任意識和理想信念教育不深；對于參政黨的自身獨特文化和優良傳統宣傳不夠，缺乏推廣普及和理解認同，向心力和凝聚力需進一步增強。
三、對策建議
通過對制度基礎要素的理論剖析可知，一個穩定有效制度系統的運行，則需要制度基礎要素間相互作用，而非僅靠單個基礎要素發揮作用。因此，針對當前參政黨制度建設存在的問題，提出以下對策建議：
（一）法令規制層面：完善規制性制度要素法規體系
參政黨制度建設中應遵循合法性原則，組織制度必須以有關法令規章為依據。首先，要根據國家層面的法律規章來設計相關制度，我國憲法明確指出：“任何組織、政黨和個人的活動，都必須在憲法規定的范圍內進行。”《中國共產黨統一戰線工作條例》將民主黨派基本職能闡述為“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商”。參政黨制度建設，應符合我國憲法、法律、中央權威性文件和政協章程的有關精神和規定，并予以體現和落實，尤其在設計、制定和完善各項具體制度時要與相關規定銜接統一，確保制度建設的合法性。其次，民主黨派章程是黨派本身存在與發展的基礎，體現了黨派的性質和地位，是開展工作、制定制度的依據和指導。參政黨制度建設必須堅持以黨派章程為依據，在順應新形勢、執行新任務、履行新職責中，不斷增強以章程為核心的制度建設，努力把章程的各項規定和要求真正落到實處，保證制度建設的方向性。再次，需要強化黨派內部監督，著力建立健全內部監督制度體系。根據黨派章程及內部監督條例，結合地區實際，進一步制定完善相關監督細則，以及具體的可操作的措施和辦法。同時，要在民主黨派內部認真貫徹落實《監察法》的施行，做到監察不枉不縱、不偏不漏，實現監督全覆蓋。
（二）行為規范層面：發揮規范性制度要素引導作用
規范性制度一般以經驗法則、標準操作程序、崗位職責、部門職責等形式出現，通過制度建設形成科學合理的現代組織管理規章，規范組織及成員角色行為。因此，在推進參政黨制度建設過程中要注重制度建設的可操作性，要根據實際情況，搞好調查研究，制定和完善黨派的各項具體工作規范，明確各項工作的目標、要求、程序、方法等各個環節以及好的經驗做法，使之緊密聯系實際、具體指導實踐。要注重制度建設的全面覆蓋，既要有領導班子議事決策、報告事項、民主生活等制度，也要有內部運轉的組織生活、隊伍建設、人財物管理等制度，更要不斷完善和發展參政議政、民主監督、政治協商等制度機制，確保涵蓋參政黨制度建設方方面面。同時，也要注重建立完善評價激勵機制，包括獎懲機制、考評機制和創先爭優機制等，充分調動廣大成員干事創業的積極性?？傊?，通過制度建設形成規范有效的自身建設和履行職能的工作機制，從而實現黨派工作的規范化、運轉的有序化、辦事的高效化。
（三）思想理念層面：增強文化認知制度要素凝聚效能
制度與文化聯系緊密，文化是影響社會制度和人們社會行為方式較深層面的精神力量，文化認知性制度指的是組織內部共享的價值觀、信仰和認知框架等要素，常常以組織文化、思想認知、溝通風格等形式給予組織成員模式化的思維、感想及反應，進而指引他們制定決策和開展行動。因此，在參政黨的文化認知性制度建設方面，建議進一步加強思想政治教育，不斷激發各民主黨派特色文化的凝聚作用，通過強化教育引導、實踐養成、制度保障，形成長效機制。一方面，持續加強黨派的思想政治建設，不斷鞏固思想政治基礎。要著力強化參政黨意識，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不忘合作初心，繼續攜手前進，共同為中國共產黨領導的多黨合作事業唱響主旋律和凝聚正能量。另一方面，要持續強化黨派組織文化建設，增強組織文化的凝心聚力作用。通過深入學習民主黨派的章程及歷史，教育廣大成員深刻領會黨派先賢的政治主張和理想信念，牢記民族大義，高舉文化旗幟，秉承優良傳統，強化責任擔當，弘揚時代精神，踐行共同價值理念，以此實現文化的認同和融合，煥發出一種巨大的凝聚力。
（作者系民建杭州臨平三支部委員、杭州余杭經濟技術開發區產業發展局投資管理服務科副科長。本文獲2020年度民建中央理論研究課題優秀成果二等獎，省委會理論研究優秀結項成果一等獎，有刪節。）
