進一步推進我省土地開發(fā)整理工作 保障耕地占補平衡 促進科學發(fā)展
陳小平委員代表民建浙江省委會的發(fā)言
發(fā)布時間：2009-12-18 09:03:06
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作者： 執(zhí)筆：羅進榮、酈紅斌
我省從1998年起，大力推進土地開發(fā)整理工作，并取得了顯著成效，連續(xù)12年實現(xiàn)耕地占補平衡，在保護耕地資源，保障糧食安全，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，緩解建設(shè)用地指標嚴重不足，推進新農(nóng)村建設(shè)，惠民利民等方面發(fā)揮了重要作用。但是，我省人多地少，人均耕地約為0.63畝，不及全國人均水平的一半，耕地后備資源不足。隨著我省現(xiàn)代化和城市化建設(shè)步伐的加快，土地資源供需矛盾更加突出。同時，土地開發(fā)整理工作也遇到了許多新情況、新問題。如何進一步推進土地開發(fā)整理工作，保障耕地占補平衡，促進經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展，是擺在我們面前的一個重大而現(xiàn)實的課題。
一、我省土地開發(fā)整理的新情況、新問題
（一）補充耕地任務(wù)艱巨，后備資源缺乏。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》和《浙江省土地利用總體規(guī)劃》，我省要墾造140多萬畝耕地才能實現(xiàn)占補平衡。近十多年來，荒山、荒灘、荒草地、廢棄園地等大量的耕地后備資源己被開發(fā)利用，可開發(fā)整理的后備耕地資源已很少，剩下的是立地條件差、墾造難度大、工程周期長、投入成本高的資源，所造耕地質(zhì)量難以達到標準。
（二）土地開發(fā)整理質(zhì)量有待進一步提高。一是重數(shù)量輕質(zhì)量。多數(shù)項目沒有將占用耕地耕作層土壤剝離用于補充耕地的土壤改良，開發(fā)新增耕地土壤肥力較差。二是投入不足，影響耕地質(zhì)量。省政府已經(jīng)對落實省統(tǒng)籌補充耕地指標的省統(tǒng)籌部分補助標準由原來的6000元/畝提高至3萬元/畝，但大部分縣（市、區(qū)）補助標準提高不多，不少地方?jīng)]有將耕地開墾費全部用于土地開發(fā)，近三分之一縣（市、區(qū)）墾造耕地的每畝投入只有幾千元，質(zhì)量難以達到要求。
（三）土地開發(fā)整理工作難度加大。一是國土資源部規(guī)定從2009年起，除國家重點工程可以暫緩外，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實行先補后占，嚴禁跨省補充耕地。從“占補平衡”到“先補后占”，要求更高。二是剩余的耕地后備資源多數(shù)為零星分散、立地條件差的地塊，對土地開發(fā)整理復墾工程方面的要求更高。三是國家不久將實行耕地按等級折算，對補充耕地質(zhì)量提出更高要求。
（四）相關(guān)政策法規(guī)不夠完善。如各級政府部門的責任和權(quán)利劃分、各利益主體的權(quán)利和義務(wù)未明確規(guī)定；項目選址不當，立項和投資不規(guī)范；資金使用管理問題較多；土地開發(fā)整理的測量、設(shè)計、施工、監(jiān)理規(guī)范化程度不夠等，這些問題急需通過立法加以規(guī)范。
（五）我省原有規(guī)劃與國家當前要求有出入。我省于2003年編制了《浙江省土地開發(fā)整理規(guī)劃（2002—2010年）》，該規(guī)劃自實施以來，對土地開發(fā)整理發(fā)揮了重要作用。但是，隨著土地開發(fā)整理工作的深入，特別是《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的發(fā)布，對今后我省補充耕地任務(wù)及土地開發(fā)整理提出了新要求，使得原規(guī)劃中的主要任務(wù)與當前主要任務(wù)不盡一致，具體的規(guī)劃目標與當前目標有差別，補充耕地途徑、規(guī)劃土地利用方向和用途等發(fā)生了改變，需進行相應(yīng)調(diào)整。
（六）機構(gòu)隊伍建設(shè)有待進一步加強。目前，全省11個地級市已成立土地開發(fā)整理機構(gòu)的僅7個，88個縣（市、區(qū)）已成立機構(gòu)的僅55個，而且大部分土地開發(fā)整理機構(gòu)核定的編制少，多數(shù)是自收自支的事業(yè)單位。省級土地整理機構(gòu)僅核定10個編制，不及全國平均水平的一半，而我省土地開發(fā)整理工作量卻高于全國平均水平。
二、進一步推進我省土地開發(fā)整理工作的建議
（一）提高認識，加快組織推進。一是提高認識，加強組織領(lǐng)導。各級政府要充分認識土地開發(fā)整理在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，建立健全政府主導、各方配合的組織領(lǐng)導機制。創(chuàng)新工作思路，進一步探索投資機制、實施機制、管理機制和動態(tài)監(jiān)測機制等。二是完善政策，加強對土地開發(fā)整理復墾工作的考核，同時建立相應(yīng)的激勵和約束機制。三是加大宣傳力度，充分發(fā)揮主流媒體的影響力，宣傳典型經(jīng)驗和先進事跡，擴大社會影響，提高社會認知度。
（二）制定法規(guī)，提升法律地位。土地開發(fā)整理工作是一項永久的工作，涉及資金來源渠道多、資金量大（全省每年近百億），涉及部門和利益主體多，有必要制定有關(guān)條例（辦法）來保障和規(guī)范其實施工作。《湖南省土地開發(fā)整理條例》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》已施行。我省應(yīng)全面總結(jié)10年來土地開發(fā)整理方面的經(jīng)驗，開展立法調(diào)研，啟動浙江省土地開發(fā)整理立法工作，規(guī)定各級政府、有關(guān)部門和村組在土地開發(fā)整理工作中的職責，明確土地開發(fā)整理項目立項的條件和程序，對農(nóng)民土地權(quán)益保護、資金管理等方面作出規(guī)范，提升土地開發(fā)整理工作的法制化水平。
（三）科學修編規(guī)劃，明確保護目標。開展對我省原有土地開發(fā)整理規(guī)劃的修編，明確全省土地開發(fā)整理的方向、重點。一要把農(nóng)村建設(shè)用地復墾、低丘緩坡開發(fā)以及灘涂圍墾造地作為工作重點，把提檔升級作為墾造耕地的主要目標。二要強化耕地質(zhì)量建設(shè)目標，加大耕地管護力度。同時按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，提出耕地等級實施差別化管護的具體目標。
（四）健全機制，規(guī)范項目管理。抓緊建立健全相關(guān)管理機制。一是參照國土資源部和兄弟省市的一系列標準與規(guī)范，制定我省土地開發(fā)整理相關(guān)技術(shù)標準與規(guī)范。二是進一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目立項、規(guī)劃設(shè)計、施工實施、檢查驗收等環(huán)節(jié)，實行項目全程管理制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。三是明確工作職責，落實共同責任。
（五）加大投入，提高項目質(zhì)量。一是研究和完善資金投入機制，加大投入力度。二是制定土地開發(fā)整理資金籌集和使用管理辦法，確保土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金和新增建設(shè)用地有償使用費都足額用于土地開發(fā)整理復墾。進一步提高耕地開墾費標準，明確使用范圍和要求，確保足額投入。三要集中資金，實施土地開發(fā)整理重點工程項目。四是完善資金管理制度，加強資金使用監(jiān)管，提高資金利用率。五是保護耕作層土壤資源，開展耕作層剝離再利用工作，提高補充耕地質(zhì)量。
（六）強化隊伍，提高服務(wù)水平。一是健全全省土地開發(fā)整理專門機構(gòu)，增加編制和人員，爭取達到或接近全國平均水平；進一步明確職能，解決工作經(jīng)費，確保土地開發(fā)整理工作效能。二是全面提高全省從業(yè)人員素質(zhì)，引進土地開發(fā)整理相關(guān)行業(yè)的工程技術(shù)專業(yè)人才，改善人員結(jié)構(gòu)，提高隊伍的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。
一、我省土地開發(fā)整理的新情況、新問題
（一）補充耕地任務(wù)艱巨，后備資源缺乏。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》和《浙江省土地利用總體規(guī)劃》，我省要墾造140多萬畝耕地才能實現(xiàn)占補平衡。近十多年來，荒山、荒灘、荒草地、廢棄園地等大量的耕地后備資源己被開發(fā)利用，可開發(fā)整理的后備耕地資源已很少，剩下的是立地條件差、墾造難度大、工程周期長、投入成本高的資源，所造耕地質(zhì)量難以達到標準。
（二）土地開發(fā)整理質(zhì)量有待進一步提高。一是重數(shù)量輕質(zhì)量。多數(shù)項目沒有將占用耕地耕作層土壤剝離用于補充耕地的土壤改良，開發(fā)新增耕地土壤肥力較差。二是投入不足，影響耕地質(zhì)量。省政府已經(jīng)對落實省統(tǒng)籌補充耕地指標的省統(tǒng)籌部分補助標準由原來的6000元/畝提高至3萬元/畝，但大部分縣（市、區(qū)）補助標準提高不多，不少地方?jīng)]有將耕地開墾費全部用于土地開發(fā)，近三分之一縣（市、區(qū)）墾造耕地的每畝投入只有幾千元，質(zhì)量難以達到要求。
（三）土地開發(fā)整理工作難度加大。一是國土資源部規(guī)定從2009年起，除國家重點工程可以暫緩外，非農(nóng)建設(shè)占用耕地全面實行先補后占，嚴禁跨省補充耕地。從“占補平衡”到“先補后占”，要求更高。二是剩余的耕地后備資源多數(shù)為零星分散、立地條件差的地塊，對土地開發(fā)整理復墾工程方面的要求更高。三是國家不久將實行耕地按等級折算，對補充耕地質(zhì)量提出更高要求。
（四）相關(guān)政策法規(guī)不夠完善。如各級政府部門的責任和權(quán)利劃分、各利益主體的權(quán)利和義務(wù)未明確規(guī)定；項目選址不當，立項和投資不規(guī)范；資金使用管理問題較多；土地開發(fā)整理的測量、設(shè)計、施工、監(jiān)理規(guī)范化程度不夠等，這些問題急需通過立法加以規(guī)范。
（五）我省原有規(guī)劃與國家當前要求有出入。我省于2003年編制了《浙江省土地開發(fā)整理規(guī)劃（2002—2010年）》，該規(guī)劃自實施以來，對土地開發(fā)整理發(fā)揮了重要作用。但是，隨著土地開發(fā)整理工作的深入，特別是《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》的發(fā)布，對今后我省補充耕地任務(wù)及土地開發(fā)整理提出了新要求，使得原規(guī)劃中的主要任務(wù)與當前主要任務(wù)不盡一致，具體的規(guī)劃目標與當前目標有差別，補充耕地途徑、規(guī)劃土地利用方向和用途等發(fā)生了改變，需進行相應(yīng)調(diào)整。
（六）機構(gòu)隊伍建設(shè)有待進一步加強。目前，全省11個地級市已成立土地開發(fā)整理機構(gòu)的僅7個，88個縣（市、區(qū)）已成立機構(gòu)的僅55個，而且大部分土地開發(fā)整理機構(gòu)核定的編制少，多數(shù)是自收自支的事業(yè)單位。省級土地整理機構(gòu)僅核定10個編制，不及全國平均水平的一半，而我省土地開發(fā)整理工作量卻高于全國平均水平。
二、進一步推進我省土地開發(fā)整理工作的建議
（一）提高認識，加快組織推進。一是提高認識，加強組織領(lǐng)導。各級政府要充分認識土地開發(fā)整理在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，建立健全政府主導、各方配合的組織領(lǐng)導機制。創(chuàng)新工作思路，進一步探索投資機制、實施機制、管理機制和動態(tài)監(jiān)測機制等。二是完善政策，加強對土地開發(fā)整理復墾工作的考核，同時建立相應(yīng)的激勵和約束機制。三是加大宣傳力度，充分發(fā)揮主流媒體的影響力，宣傳典型經(jīng)驗和先進事跡，擴大社會影響，提高社會認知度。
（二）制定法規(guī)，提升法律地位。土地開發(fā)整理工作是一項永久的工作，涉及資金來源渠道多、資金量大（全省每年近百億），涉及部門和利益主體多，有必要制定有關(guān)條例（辦法）來保障和規(guī)范其實施工作。《湖南省土地開發(fā)整理條例》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》已施行。我省應(yīng)全面總結(jié)10年來土地開發(fā)整理方面的經(jīng)驗，開展立法調(diào)研，啟動浙江省土地開發(fā)整理立法工作，規(guī)定各級政府、有關(guān)部門和村組在土地開發(fā)整理工作中的職責，明確土地開發(fā)整理項目立項的條件和程序，對農(nóng)民土地權(quán)益保護、資金管理等方面作出規(guī)范，提升土地開發(fā)整理工作的法制化水平。
（三）科學修編規(guī)劃，明確保護目標。開展對我省原有土地開發(fā)整理規(guī)劃的修編，明確全省土地開發(fā)整理的方向、重點。一要把農(nóng)村建設(shè)用地復墾、低丘緩坡開發(fā)以及灘涂圍墾造地作為工作重點，把提檔升級作為墾造耕地的主要目標。二要強化耕地質(zhì)量建設(shè)目標，加大耕地管護力度。同時按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的要求，提出耕地等級實施差別化管護的具體目標。
（四）健全機制，規(guī)范項目管理。抓緊建立健全相關(guān)管理機制。一是參照國土資源部和兄弟省市的一系列標準與規(guī)范，制定我省土地開發(fā)整理相關(guān)技術(shù)標準與規(guī)范。二是進一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目立項、規(guī)劃設(shè)計、施工實施、檢查驗收等環(huán)節(jié)，實行項目全程管理制度，保證工程建設(shè)質(zhì)量。三是明確工作職責，落實共同責任。
（五）加大投入，提高項目質(zhì)量。一是研究和完善資金投入機制，加大投入力度。二是制定土地開發(fā)整理資金籌集和使用管理辦法，確保土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金和新增建設(shè)用地有償使用費都足額用于土地開發(fā)整理復墾。進一步提高耕地開墾費標準，明確使用范圍和要求，確保足額投入。三要集中資金，實施土地開發(fā)整理重點工程項目。四是完善資金管理制度，加強資金使用監(jiān)管，提高資金利用率。五是保護耕作層土壤資源，開展耕作層剝離再利用工作，提高補充耕地質(zhì)量。
（六）強化隊伍，提高服務(wù)水平。一是健全全省土地開發(fā)整理專門機構(gòu)，增加編制和人員，爭取達到或接近全國平均水平；進一步明確職能，解決工作經(jīng)費，確保土地開發(fā)整理工作效能。二是全面提高全省從業(yè)人員素質(zhì)，引進土地開發(fā)整理相關(guān)行業(yè)的工程技術(shù)專業(yè)人才，改善人員結(jié)構(gòu)，提高隊伍的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。
