寧波市委會建議：加快“城中村”改造 推進城市化進程
發布時間：2004-07-23 09:44:58
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作者： 屠光啟
近年來，隨著我市經濟社會的快速發展和城市化進程的加快，中心城區的范圍越來越大。原來處于城市邊緣的村莊在城市擴建中土地全部和部分被征用開發，但尚未徹底完成改造的村莊被周圍高樓包圍，形成了“城中村”。十六屆三中全會提出堅持城鄉協調發展。統籌城鄉經濟社會發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，這是我市在全面建設小康社會乃至整個現代化進程中的一個大問題。為此，在市政協組織下民建寧波市委員會與江東區政協聯合組成調研組。通過座談、考察等形式，就海曙、江東、江北、鄞州四個區“城中村”問題進行了專題調研。
一、“城中村”的現狀
根據規劃部門的統計，我市三江片規劃區范圍內對“城中村”按分布特征可以分為兩類，一類是基本沒有農用地、已為城市所包圍的自然村落。現在還有29個自然村，居住村民3506戶，9767人，住宅面積47萬平方米。另一類是指有少量農用地，處于城鄉結合部或城市近期發展和建設區域范圍內的自然村落。現在還有318個自然村，居住村民45291戶，119096人，住宅面積644萬平方米。
這些“城中村”一是村民居住條件差；二是違章建房現象多，違章建筑面積大量存在；三是臟、亂、差情況普遍存在，影響城市環境衛生；四是基礎設施條件差；五是外來人口居住多，社會治安壓力較大。
二、“城中村”改造中存在的問題及原因
（一）城市開發中缺乏整體考慮。一是長期以來，土地征用一直以項目建設單位為主進行選址，經被征地單位同意，只要做通規劃部門的工作，就可在那里進行建設。規劃的隨意性較大。二是在土地征用中一直采用“吃肉吐骨”的辦法。過去的思維一直是什么單位建設要用地，核心就是解決它的用地問題，在土地征用中，只考慮周邊規劃道路，如有道路規劃，建設單位只要同時征用一半道路用地就可以了，其他就不需要了。三是一些“城中村”比比皆是。
（二）村級集體資產處理較難，村民利益分配中矛盾較多。我市農村股份合作制改革在解決農村歷史遺留問題、解決集體資產分配等層面上取得了較大成功，但還有不少局限性，離“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度和市場經濟的要求還有較大差距。一是村級集體經濟組織的市場主體地位沒有明確。二是產權沒有真正明確。三是股東的風險意識沒有樹立，農村“大鍋飯”式的分配體制沒有從根本上打破。
（三）“城中村”改造的政策制訂缺乏嚴肅性。特別是對改造中涉及違章建筑的處理時，政策掌握多變。
（四）“城中村”改造中村民安置難度加大。由于各項政策不配套，導致村民安置成本過高， “城中村”改造工作進展緩慢。
（五）“城中村”改造后，農民生活缺乏有效保障。失去土地的農民，即使在城市找不到工作，也難以享受城市工人可以享受的失業保險；征地補償根本不足以支付村民們的養老保險、醫療保險。農民失去賴以生存的土地而引出的社會問題越來越嚴重，已成為城市化進程中帶有普遍性的問題。
（六）對“城中村”改造重視不夠，力度不足。據調研，現在我市沒有一個部門在總抓這項工作，沒有一個總體的計劃和規劃，有關“城中村”改造的文件也不多。
三、對策和建議
（一）進一步提高認識，加強領導。一是健全機制成立班子。建立強有力的領導班子。成立由分管市長負責的綜合協調機構，建設、規劃、國土、財政、計委參加，明確牽頭單位，確立任期責任制；對“城中村”改造統籌兼顧，分期實施，并落實資金。二是實現拆遷安置一步到位。對村民安置及出讓地塊上的企業用地要提前制定實施方案，落實配套措施。安置用房建設標準、建設時限和配套設施建設要有一攬子解決方案，并把職責明確落實到單位與人。
（二）統一規劃，整體考慮，分步實施，循序漸進。“城中村”改造要根據不同情況確定近期重點改造目標，并按舊城改造要求，享受一定的政策，充分調動各區、街道和村的積極性。要實行改造的模式和主體多元化。在符合城市總體規劃的前提下，結合寧波本地實際，整體部署，統盤安排，分類推進，以城市化發展的目標與要求進行“城中村”改造，統籌實施整個行政村整體拆遷。就地就近拆遷安置，建筑設計上要考慮農民的需求，盡量設計多種房型結構，滿足農民多種選擇的需要。
（三）“城中村”改造要與村股份合作制改革同步推進。十六屆三中全會提出的建立健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，為深化村級集體經濟改革指明了方向。海曙、江東、江北、鄞州四區一些村級集體經濟基礎已完成了股份制改造。如海曙區段塘街道糧豐村，集體資產量化到人，確定了資產享受對象和份額，避免撤村建居后集體資產被平調、流失的可能，解放了農民對集體（土地）資產的依附關系，加快了農村城市化進程。政府有關部門要加強對農村股份合作制改革及集體經濟組織向公司化改造的政策研究。一是對貨幣資產多、收入少，但具有發展潛力的合作社，通過預提三年分紅資金的辦法，加快股份合作制改革步伐；對土地較多的村，以市政府公布的土地征用價格為準將土地作價，計入量化資產金額之中；對集體資產較少、已撤村建居的合作社，加快分配層面上的改革。二是村級集體經濟組織公司化改造后，在資產評估、稅收制定時要考慮給予減費免稅。
（四）政府有關部門要研究制定政策，積極穩妥地推進“城中村”改造。這些政策要涵蓋“城中村”改造全過程的各部門環節，包括原房屋和土地的確權；違法建筑的處理；宅基地管理；集體經濟管理；拆遷補償安置、改造資金籌措的原則辦法；以及鼓勵投資商、開發商介入的相關政策。制定政策的核心和關鍵是要處理好村民的現實利益和最終出路，平衡好政府、村民、村集體和開發商等各方面的利益關系。我市各區“城中村”的現實狀況與存在問題不盡相同，改造中采取的政策措施及方式也不一樣，政府有關部門在“城中村”改造中應該多總結自身在改造中出現的問題，多借鑒其他城市在“城中村”改造中的成功經驗。
（五）改進征地補償辦法，籌集多元化養老保險基金。我市農村征地房屋拆遷補償安置的政策依據仍是1999年12月底出臺的《寧波市城市建設征用集體土地房屋拆遷管理辦法》，隨著時間的推進，其中許多政策規定已不適用現實情況。特別是對拆遷調戶安置“戶”的認定和分“戶”安置，以及由于政府實施嚴格的規劃控制與村民建房凍結所帶來的困難戶的安置問題，都應作出具體政策規定。一是根據經濟社會發展狀況相應調整征地補償標準。有關部門在征用土地時要盡快改進征地補償辦法，要把“失地”農民的養老保險費列為補償中的一個重要內容。二是對市、區兩級失地農民的養老保險基金，由個人、集體、政府三方共同籌集。個人和集體負擔部分主要繳付養老保險費，政府負擔部分主要用于集體和個人繳納的養老保險費不足支付時的保障需要。失地農民參加養老保險，要有不同于城鎮職工基本養老保險的辦法，總的可根據鄉鎮和村集體經濟實力，選擇不同繳費檔次投保，失地農民享受養老保險待遇與繳納檔次對應，多繳多享受，費用由集體和個人合理分擔。同時要理順“農保”與新辦法的關系，原參加“農保”的，實施新辦法后要允許一次性退回原所繳保費本息，并轉入個人帳戶。為解決已到法定年齡的失地農民的老有所養問題，要根據本市預期壽命和他們的不同年齡，確定不同的繳費檔次，一次繳足后按月享受基本養老保險待遇。
（六）統籌城鄉發展規劃，推進“城中村”組團式成片區建設。借鑒國內其他城市“城中村”改造的成功經驗，引進和吸收西方發達國家城市建設的理念，堅持規劃先行和統一規劃的原則。一是科學規劃。強調規劃的龍頭和先導作用，立足高起點、高品位，體現整體性、前瞻性、區域性和特色性，同時充分考慮村民的具體要求和經濟承受能力。二是統籌兼顧。地塊規劃以水系和道路為框架，以有利于生產、方便生活為目標，結合土地利用規劃、農業農村現代化總體規劃，工業園區建設規劃，協調交通網絡、供水、供電、燃氣、排水、衛生等規劃，確保布局合理，功能完善。為提高規劃設計質量，對納入“城中村”改造的地區，功能布局、基礎設施、產業發展、社會事業、環境保護和生態建設等方面的規劃設計方案要進入“規劃設計專家庫”，及時組織專家參與規劃設計評審和指導，建立規劃設計市場，擇優選擇修建性詳規的編制單位。并且注重基礎設施共享，合理安排生產、道路、綠地等建筑和設施用地的空間，統籌教育、文體、衛生、商貿等公共設施和生活配套設施，實現功能組團和城市片區間的協調發展，構筑寧波現代化城市體系。
