民建寧波市委員會：村級集體經濟股份制改造研究
發布時間：2005-01-17 14:11:11
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一、我市股份合作制已取得初步成效
2000年以來，我市各村集體經濟通過積極探索和實施股份合作制改革，不斷構筑起了一種能夠適應市場經濟發展、與城市經濟接軌的新體制，實現了體制創新。
（一）確立了社員的主人翁地位，增強了集體經濟凝聚力。
通過改革，將村級集體資產量化到人，并可實現按股分紅，使集體經濟的管理、運行、發展與社員的集體利益直接掛鉤，產權關系真正得到了明晰，從而調動社員的主人翁意識。為集體經濟發展獻計獻策已成為他們的自覺行為，出現了人人關心集體、愛護集體、維護集體利益的新局面。
（二）提高了干部的科學決策和民主管理水平，促進了集體經濟的健康發展。
實行股份合作制后，重大事項由股東代表大會決定，干部的權限受到制度的約束。但同時干部可以在自己規定的權限內放手工作，資產保值增值與其利益掛鉤，促使經營班子團結協作，使社里的一些決策更符合實際，更加合民意、順民情。在財務管理上，由于股東的監督，經濟帳目要定期向股東公布，各項收支必須清楚，真正做到了財務公開。在分配上，章程明確規定了分配原則，充分體現了民主、公平、合理，克服了分配不公的弊端。股份合作制的推行，還打破了過去村級集體經濟不能分的“禁區”，使生產、積累、分配有效地統一起來，形成良性循環。
（三）建立健全了集體積累機制，鞏固和壯大了集體經濟。
股份經濟合作社明確規定了提取一定比例的盈余公積金、公益金和任意盈余公積金，從而克服了經營活動中的短期行為，解決了傳統體制下集體經濟缺乏長期發展機制的弊端，建立健全了積累機制，從而保證了長期發展的資金來源。
（四）解決了歷史遺留問題，促進了農村社會穩定。
由于股份合作制改革后分配和財務等機制合理、透明，較好地解決了大包干以來分配不公不合理和村級財務管理混亂等一些歷史遺留問題，改革后村民反映這些問題的上訪大幅度下降。社員放心地享有股權，開心地享受股利分紅實惠。同時，為被征地人員辦理了養老保障，使社員吃下了定心丸，促進了農村的社會穩定。
（五）促進了城鎮建設和行政區域體制的改革。
社區股份合作制推行后，股份合作社作為一個經濟組織，猶如一個企業，不因為行政區域的變化而改變資產的所有者，享有股權并持有股權證書的股東永遠是所有者的代表，從而徹底排除了由于各方面原因集體資產被平調的可能，解放了農民對集體（土地）資產的依附關系，大大地促進了農村勞動力的轉移，同時促進了撤村建居和撤村并居工作的開展，加快了農村城市化進程。
隨著我市社會經濟的迅猛發展和城市化、工業化的快速推進，中心城市建成區面積越來越大，原處于城市邊緣的一些農村村莊在城市拓展中土地全部或部分被征用，但村莊仍未改造，從而形成了“城中村”。在這樣的情況下，村級集體的資產總量和構成產生了很大變化，村級集體經濟的經營管理遇到了前所未有的新問題和新情況。
二、目前存在的問題和面臨的制約因素
我市農村股份合作制改革在解決農村歷史遺留問題、推動農村集體經濟發展等方面取得了較大的成功，也蘊涵著制度深化的內在潛力。但隨著時間推移和形勢變化，該股份合作制日益暴露出推行條件苛刻、發展后勁不足、難與市場接軌等局限性和問題，并且離“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度和市場經濟的要求還有較大差距。
（一）在加快發展上面臨著制度方面的制約。
1、市場主體地位不明。股份經濟合作社沒有進行工商注冊登記，既不是社團法人，也不是企業法人，市場主體地位不明導致在市場經濟發展中面臨著許多制約。
2、產權沒有真正明確。股份經濟合作社的資產所有權仍為集體所有，股權只作為股東享受收益分配的依據，而且普遍規定股權只能內部流轉，不能自由轉讓，不利于生產要素的優化配置，不是真正意義上的股份制。
3、沒有設立風險機制。股份經濟合作社沒有從根本上打破農村“大鍋飯”式的分配體制，人人持股，一人一票，形成了新的“平均主義”和濃厚的社區福利主義，股東個人發展的積極性沒有得到很好地激發，風險意識和自我發展意識淡薄，經營者發展動力不足，同時增加了投資決策難度，容易錯失發展良機。
4、集體資產管理上還存在制度執行不嚴、監督措施不力、民主決策與高效決策矛盾突出等薄弱環節。
這些制度的缺陷還會引發一系列的矛盾，如加大“城中村”問題解決的難度、制約農村經濟結構調整的步伐乃至整個區域經濟結構的轉型等。
（二）在經營管理上存在著一些問題。
1、缺少股份經濟經營管理人才。村級集體經濟要發展，關鍵在于經營管理人員如何去創新、激活發展的機制。由于相當一部分村干部缺乏經營管理方面的才能，認為股份合作制改革后就萬事大吉，安于現狀，思想不夠大膽，更缺乏創新發展村級集體經濟的新路子，沒有從機制上解決村級經濟的發展途徑。
2、缺乏股份經濟發展的土地資源和新思路。城市化加快推進造成原村級集體建造的廠房等集體資產逐步萎縮，而新投資項目又因土地資源緊缺無法立足，發展空間受制。各村集體經濟駕馭城市經濟和市場經濟的能力較弱，目前經營的二、三產業優勢不明顯，企業科技含量低，檔次不高，傳統市場、餐飲等服務業與現代市場經濟的要求有較大差距，經營性收入趨減成為必然。
3、當前實施的股份合作制對集體資產不多或經營性收入來源較少的薄弱村如何搞股份制改革還缺少相應的辦法。有些村經濟集體還存在著輕集體重按股分紅、輕長遠重眼前利益的現象，使進入分配環節的資金量過大，導致股份經濟合作社的再生產資金缺乏，進一步發展的動力不足。
針對這一情況，慈溪、鄞州、余姚、江北、江東、海曙、鎮海、北侖等地從2001年開始，紛紛學習借鑒外地成功經驗，積極探索農村集體資產新的管理體制和運行機制，對村經濟合作社實行股份合作制改革，由股份經濟合作社依法行使對原村級集體資產的所有權和經營管理權，目前全市已有55個村實施了股份合作制改革。市里在總結各地經驗的基礎上，召開了全市股份合作制改革試點工作會議，專題研討該項改革工作。
為從長遠考慮集體經濟股份合作制發展需求，市委、市政府經研究，將“村級集體經濟股份制改造”列為2004年民主黨派參政議政20個重點調研選題之一，民建寧波市委員會在承接了這一調研課題后，專門組織了調研組，通過聽取經驗、征詢有關專家意見和開展實地調研等形式，認為村級集體經濟股份制的不斷改革只能適應目前新形勢發展需求，最終必然要進行徹底改造，走企業化道路。
三、我們的意見建議和對策研究
我市通過村級集體經濟股份制的試點運行，已取得了初步成效。根據我市的實際情況，當前應積極擴大試點范圍，積極穩妥地推行村集體經濟股份制改造，并在實踐中不斷完善提高。
（一）進一步鼓勵和扶持股份經濟合作社發展集體經濟。社區股份經濟合作社建立后，首要的問題是增強其經濟實力。只有經濟發展了，合作社才有穩定的收入，才能維持其發展，同時搞好股權分配，使股民滿意，積極性大大提高。否則，股份經濟合作社就沒有存在的意義。發展經濟，主要靠合作社自身充分利用各種優勢，拓寬增收渠道。政府部門也要積極予以扶持，一是要妥善解決城市化進程中土地大量被征用或舊城拆遷的股份經濟合作社集體經濟的可持續發展問題，完善即將出臺的集體經濟發展留用土地的政策，鼓勵股份經濟合作社興辦發展潛力好的二、三產業，增加集體收入。二是考慮股份經濟合作社的實際情況，對其進行注冊登記，確立其市場經濟中的主體地位，但發展初期在稅收上給予免稅或最優惠的政策，在資產評估收費等方面也要出臺相應優惠政策，通過鼓勵和扶持，使其發展壯大。 （二）調整和充實股份經濟合作社經營班子的力量，為其發展提供保障。一是調整和充實村級領導班子力量，通過調整、補充、改選等方式，充實和加強領導班子的力量，增強村級領導班子的戰斗力和在群眾中的威信，促進股份經濟合作社的健康發展。二是培養和引進股份經濟管理人才。可以加強對原經營管理人員的培訓，不斷提高管理水平和經營能力，也可逐漸打破用人上的界限，聘用有經營管理才能的人員參與股份經濟的經營和管理。同時妥善處理好村級領導班子和股份經濟合作社董事長之間的關系和角色轉換。
（三）建立現代產權制度，加快村級股份合作制改革。對海曙、江東、鄞州四區已完成了股份制改造的村級集體經濟，要積極探索村級集體經濟組織公司制改造。在探索公司制改造時，要區別不同的情況，既積極慎重，又以點帶面，凡條件成熟的要加快推進，已經搞好的要不斷改革完善。要深化內部機制，股份量化之前，必須留足社員的社保、醫保資金。加快股權流轉，實行資產重組。同時，要進一步加快股份合作制改革步伐。一是對集體資產量化到人，確定資產享受對象和份額，符合市有關政策條件的村社，加快股份合作制改革。二是對貨幣資產多、收入少，但具有發展潛力的合作社，通過預提三年分紅資金的辦法，促使其股份合作制改革。三是對土地較多、以市政府公布的土地征用價格將土地作價，并計入量化資產總額的村；集體資產較少、已撤村建居的合作社，既要在分配層面上進行制度創新，又要積極推進股份合作制改革。
（四）創新機制，拓寬思路，不斷增強股份經濟合作社的發展活力。對已實行股份合作制改革的村，要進一步深化改革，在規范運作的基礎上，積極探索市場化運作的新機制新路子。一是通過建立各項行之有效的考核和激勵機制，使經營者責、權、利相統一，允許董事會成員擁有一定份額的股權或獲取相當數額的獎勵，激發他們的工作積極性和責任心。二是增強科學決策機制，以市場為導向，選準發展項目，拓展發展空間，充分利用好已有資金，使其保值增值。要充分抓住各個機遇，適時發展特色經濟和投資，加快貨幣資產向經營性資產的轉變。通過資產重組，優化資產結構，不斷提高現有產業發展水平，促進集體經濟發展更好地融入城市經濟。通過盤活資產，提高資產的利用率，最大限度地提高土地使用效益，特別是充分利用好10%的村級發展用地。同時，改變過去以實物形態為主的靜態管理，轉向以價值形態為主的動態管理，從單一的實業資本增值轉向多種資本增值，從單一發展集體企業轉向發展混合所有制經濟、租賃、承包、參股等多種實現形式，使集體資產保值增值。三是以村級集體經濟為核心和總體，以有發展潛力的新投資項目為載體和個體，試行直接成立多個股份有限公司或有限責任公司，逐步減少股份經濟合作社的股本金，在資金不足時通過現金配股拓寬資金籌集渠道，不斷吸引外來資本，把集體經濟組織改造成若干個真正具有市場主體地位的公司，從而快速壯大村級集體經濟。
（五）改進征地補償辦法，籌集多元化養老保險基金。我市農村征地房屋拆遷補償安置的政策依據仍是1999年12月底出臺的《寧波市城市建設征用集體土地房屋拆遷管理辦法》，隨著時間的推進，其中許多條款已不適用現實情況，需要作出修改和完善。特別是對拆遷調戶安置“戶”的認定和分“戶”安置，以及由于政府實施嚴格的規劃控制與村民建房凍結所帶來的困難戶的安置問題，要作出具體政策規定。一是完善土地征用、村級留用地制度。正確處理好經濟社會發展與土地征用的關系，適時根據區域經濟發展水平制定合理的征地補償標準和房屋拆遷安置標準。對村級留用地要按照統一開發建設的要求進行規劃，以滿足農民的基本生活和發展需要。二是對市、區兩級失地農民的養老保險基金，由個人、集體、政府三方共同籌集。個人和集體負擔部分主要繳付養老保險費，政府負擔部分主要用于集體和個人繳納的養老保險費不足支付時的保障需要。失地農民參加養老保險，要有不同于城鎮職工基本養老保險的辦法，總的可根據鄉鎮和村集體經濟實力，選擇不同繳費檔次投保，失地農民享受養老保險待遇與繳納檔次對應，多繳多享受，費用由集體和個人合理分擔。同時要理順“農保”與新辦法的關系，原參加“農保”的，實施新辦法后要允許一次性退回原所繳保費本息，并轉入個人帳戶。為解決已到法定年齡的失地農民的老有所養問題，要根據本市預期壽命和他們的不同年齡，確定不同的繳費檔次，一次繳足后按月享受基本養老保險待遇。
（六）加快構建城鄉一體的被征地人員社會保障體系，為集體經濟持續發展奠定堅實基礎。“三改一化”進程雖然在較短時間內打破了農民的身份，打破了農民居住的村落性質，但經濟上的利益關系將在較長時間內存在，集體經濟組織很難在短時期內完全和企業一樣只承擔發展的功能，必須要解決好社員的社會保障和個人發展問題。目前，農村社會保障體系建設和農民就業問題已成為全市進一步深化“三改一化”改革的瓶頸，已提上了議事日程。一是要加快農村社會養老保險體系建設，逐步實現農保向城鎮社會養老保險的過渡。要區分不同村集體經濟的情況，把握好集體經濟發展與社保的比例分配，既要分配好養老保險費，又要不影響村集體經濟的發展。二是在鎮海區試行農村醫療保險的基礎上總結經驗，積極探索實行股份合作制改革的村集體經濟的醫療保險體系建設，確保農民轉變為居民后享受城鎮居民一樣的醫療保險待遇。三是通過多渠道解決農民轉變為居民后的就業問題。對于社員個人投資創業，在股權轉讓等方面予以照顧。在引進企業時，積極爭取安排社員就業。同時，要積極組織社員參加勞動技能培訓，并出臺相應的鼓勵政策，把“公益金”主要用在社員勞動力就業方面。
（七）進一步制度創新，加快村經濟合作社企業化改造。隨著農村城市化的不斷推進和村級集體經濟的逐步推行，由于種種原因，股份經濟合作社勢必形成三種不同情況：一種是經濟實力不斷增強，各項制度不斷完善，第二種是基本維持原狀，沒有大的變化，第三種是因經營管理不善，造成經濟每況愈下。針對這三種情況，第一類宜大膽創新，拓寬思路，走企業化道路，第二類應根據實際情況考慮發展方向和思路，第三類若因資產總量較少且無穩定收入來源，可考慮在償清債務和辦理好相關養老保險等情況下，嘗試實行村經濟合作社終止制度。
對于大多數經過一定發展階段經濟形勢較好的村經濟合作社，當條件具備時，可作進一步的制度創新，逐步走上企業化道路。總體思路是要實現三個轉變：社區型向企業型轉變、傳統集體經濟組織向現代企業制度轉變、封閉型向開放型轉變。在改革先后順序上可分四個步驟進行：一是改革股權設置，二是理順管理體制，三是建立現代企業制度，四是打破社區封閉性。
1、打破福利性，改革股權設置
在固化合作股后，取消合作股名稱。對合作股的股權進行固化，對股權界定采取“一刀切”的辦法，實行合作股股權的“生不增，死不減”和“遷入不增，遷出不減”，減少制度運作成本。取消合作股名稱，改為募集股，通過有償方式取得股份，對老股東可以采取優惠認購和分若干年從每年股份分紅扣除的辦法，不再以天賦股權的方式配股，可以打破其福利性。個人股不僅具有收益權，還具有了可計量的集體資產價值，從而使得股份流轉有了價值基礎，打破社區封閉性也有了可能。對新增人口一律采用募集股的形式。要逐漸增加募集股的比重，而且可以逐步打破認購的時間限制和對象限制，以利于引入各種要素，促進社區經濟產業結構多元化。 逐步減少直到取消集體股。取消集體股的契機在于，集體股存在的功能得到替代。隨著城市化進程加快，將來行政體制調整，如行政村合并，撤銷村委會，建立居委會，屆時社區福利事業由城市政府的相關部門負責，即社區不再承擔公益事業的建設功能，社區管理也有了穩定的經費來源，則可以取消集體股。所減少的集體股，一部分可以量化為募集股，一部分結合企業改革，實行管理者持股。
2、社區型向企業型轉變，實現政企分開 分離經濟職能和社會職能。在進行農村管理體制改革，設立街道辦事處、居委會之前，有兩種方法可以選擇作為過渡。一種方法是分離社區管理功能，打破雙重角色，成立具有民政性質的社會服務部門，由村委會直接進行管理，專管托幼養老、社區治安、衛生保健等社會事務。而股份企業則專門負責企業經營，壯大集體經濟實力。另一種方法是對社區進行企業化管理，將托幼養老、社區治安、衛生保健等事務實行企業化經營，引入競爭機制，進行有償服務，當然對社區成員可以從集體股的收益中劃出一部分給予優惠或補助。股份企業則專門負責企業經營，為股東創造更多的經濟收益。 實行農村管理體制改革。在設立街道辦事處和居委會后，由居委會承擔部分社區管理職能，社區公共建設、治安等其他職能由政府有關部門負責。股份企業則按照規范企業進行運作，不再承擔社區建設和管理等社區職能。
3、傳統集體經濟組織向現代企業制度轉變，建立現代企業制度 現代企業制度基本內容包括三個方面：一是現代企業產權制度，即公司法人制度。在此制度中，原始所有權變為股權，公司法人獲得了公司財產的法人所有權，代表股東行使經營權。二是合理的組織結構，以此制度確定所有者、經營者和企業職工三者之間的關系，并以公司章程明確下來。三是現代企業管理制度，通過科學管理體系的建立，使企業內部條件與外部環境相適應，企業各項資源得到充分有效的利用，從而實現各利益主體的福利最大化。 建立現代企業制度，要求轉換企業經營機制，改變政企不分的情況，建立并逐步健全企業內部的法人治理結構。股東大會、董事會、監事會和以總經理為首的執行機構要嚴格按照《中華人民共和國公司法》的規定，各司其職，規范運作。
4、封閉型向開放型轉變，打破社區封閉性 鼓勵股權合法流轉。打破社區封閉性關鍵在于允許并鼓勵股權合法流轉，包括繼承和轉讓等。一是在企業內部建立股權流轉機制，促使股權在企業內部流轉。具體形式可以通過轉讓、增資配股等方式來實現。二是建立地方股權流轉市場，通過市場既可以吸引社區外部的資金及其他要素，又可優勝劣汰，促進各社區之間的企業相互參股或者合并，優化資源配置，還可以降低投資者風險，促進企業改善經營管理。 積極向外拓展發展空間。在企業規范化運作后，一方面有效地吸引外部資本、人才、技術、管理等生產要素進入到企業中；另一方面企業可以通過參股、控股、兼并等方式，打破行政區域界線，實現跨村、跨區域之間的合并重組，在優化股權結構的同時實現資本擴張和推動產業結構升級。
