程玲秀：大力推進我市居家養老服務工作
發布時間：2005-04-27 14:34:32
|
作者：
人口老齡化是21世紀一個重大的社會問題，也是21世紀人類發展的主要特征。目前，我市城區中空巢老年人家庭占老年人家庭的35%以上，預計到2025年將達到80%以上。因此，應對新的形勢，探索一條既堅持居家養老又保證老年人生活質量的服務機制已刻不容緩。居家養老由于其經濟性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環境等特點，仍是廣大老年人的首選。由于我市居家養老服務工作剛剛起步，推進困難不少，概括起來，主要有以下幾點：
(一）缺資金
開展居家養老服務必須有一定的經費作保證，但目前市政府對其資金投入嚴重不足。一些試點社區開展此項服務所需經費主要來源于街道的補助、社區辦公經費的占用及募集。經費的缺乏，迫使目前我市居家養老服務對象大多局限于最困難、最需要幫助的空巢高齡老年人家庭，而無力顧及數量占絕對多數，身體尚好，有一定自理能力的老年人需求，而且服務內容少、服務層次低。
(二）缺場地
不少社區都有開辦諸如托老所、老年食堂、老年課堂等固定式的居家養老服務項目的意向，但苦于缺乏必要的場地，特別是一些建設年代較早的老社區，由于歷史遺留問題（如早期規劃不到位），社區辦公用房本來就十分緊張，根本無力擠出足夠大的空間拓展定點的居家養老服務項目。向社會租賃場地，社區居委往往無力承擔這筆租賃費用。正因為缺乏場地，像日托、飯菜加工等較受社區老年人歡迎的服務項目難以在廣大社區中開辦起來。
（三）缺專業人員
由于我市勞動等相關部門尚沒有開設為老服務培訓課目，從事居家為老服務的專職人員基本上沒有經過系統的業務培訓，而且目前專職服務人員大多是大齡下崗失業人員或農村務工人員，文化素質普遍較低，其業務技能往往只能應付一些較簡單的生活料理和家政服務，難以應對不同層次、不同特點老人的多樣需求。
（四）缺服務平臺
目前我市城區較有影響的可以鏈接作為居家養老服務平臺的只有81890信息服務中心，而可以為廣大老人介紹、提供多樣化和個性化服務的有影響力的居家養老服務平臺還沒有，由于沒有服務平臺，使供求雙方交流不暢通、信息不對稱、相互缺乏信任度，一方面使老人難以找到中意的服務提供者，另一方面也導致服務提供者難以準確了解居家老人的真實需求，難以準確把握服務項目的定位，基于風險意識，也不敢過多涉足為老服務業。我市居家養老服務平臺的缺少同樣將嚴重制約著服務工作的深入開展。
（五)缺社會共識
社會對居家養老服務工作尚未形成共識。一方面受傳統生活方式和過去計劃體制下國家一手包的影響，居家老人“花錢買服務”的生活理念和消費習慣沒有普遍形成，向政府“等靠要”的思想在相當一部分老年人的頭腦里根深蒂固。也有一些居家老人因長期固封于家中，脫離社會，對社會產生了不信任感，對上門服務人員多存有戒心和顧慮，甚至拒絕接受服務。另一方面，受傳統世俗觀念作祟，相當一部分人認為服侍老人又臟又累，低人一等，不大愿意從事為老服務業。
居家養老服務是社會保障體系的一個組成部分，推進此項服務工作，如同老齡工作一樣，也應堅持“政府主導、社會參與、全民關懷”的工作方針。針對我市實際，現階段宜實行“政府扶持、中介（機構）運作、實體服務”的運行機制。
一、政府扶持
（一）廣泛開展宣傳教育，為推進居家養老服務工作營造良好的社會氛圍。首先，應當在全社會廣泛開展系統、持久、深入的居家養老服務工作的宣傳教育活動，使社會各界對此項服務工作逐步形成正確的共識，特別是提升為老服務的社會榮譽感和責任感，轉變某些人視其“低人一等”的世俗偏見，努力營造一個社會關心支持，個人積極參與的良好氛圍。其次，做好向居家老人的宣傳教育，逐步改變老年人傳統的生活觀念和消極的消費理念，增進老年人對社會的認同感和信任感，消除顧慮和偏見，鼓勵更多的老年人走出心理陰影，融入社區大家庭，樂于接受服務，利于工作的推進。
（二）制定扶持政策，為推進居家養老服務工作提供政策保障。居家養老服務工作作為一種帶有社會福利性和保障性的工作，政府須有一定的政策扶持和傾斜力度，特別是在此項工作剛剛起步階段，政府的政策支持顯得尤為重要和必要。
1、將居家養老服務設施納入公建配套建設項目。為解決居家養老服務場所嚴重匱乏的難題，可考慮采取三種方式：在新建小區或有條件的老居住區，按照規劃要求，新建為老服務設施；或者在老的居住區，將原有部分利用效率較低的公建設施，通過資源優化和置換，改造成為老服務設施；或者對舊住宅加層或擴大原有的幢體面積，增加的面積主要用于為老服務設施。
2、對參與居家養老服務工作的社會服務機構出臺優待和優惠政策。如適當減免有關稅費，水電煤氣優惠，貸款優待等，使社會服務機構在為老服務中，確保有一定的經濟回報，激發他們的參與積極性，不斷壯大社會服務機構隊伍，并在市場競爭機制作用下，不斷增加服務功能，提升服務檔次和質量。
3、將居家養老服務列入社會公益性崗位。這既可以擴大就業渠道，解決部分失業下崗人員的就業問題，也可減輕基層社區的經濟壓力，體現政府對居家養老服務工作的重視和支持。由于社會公益性崗位人員費用完全由政府承擔，限于政府財力，現階段可考慮每個社區設一至二個居家養老服務公益性崗位。
（三）加大資金投入，為推進居家養老服務工作提供必要的經費保證。政府今后在考慮老年福利設施投入和老年事業經費安排時，應列出一部分專門用于社區居家養老服務的支出。根據我市現狀，政府資金投入可采取以下方式：
1、對社區建立帶有托老所功能的居家養老綜合服務設施，各級財政給予一定的資金補助。市、區兩級財政根據自身財力和服務設施規模，每個補助3—5萬元，其余所需資金由街道負責籌集和募集。
2、建立社區居家養老服務專項工作經費。工作經費可按社區規模或社區老人人數按一定比例確定，參照目前社區中社會保障和救助站經費撥付方式，每年包干，一次性撥給社區居委支配使用。
3、對特殊困難老人居家養老實行補貼。即政府應出資為一些居家養老特別困難的老人購買服務來解決他們的生活照料問題。這些困難老人應包括自理能力差、無子女或子女因客觀原因無法實施有效照顧（如子女弱智、殘疾等）的“三無”老人、低保戶老人和處于低保戶邊緣的老人，重點是這其中的高齡老人、孤寡獨居老人和因病臥床老人。政府根據財力許可，按困難程度的不同，分別給予不同數額的居家養老補貼。服務方式和補貼發放形式既可以參照海曙區的做法，實行每天定時上門服務，補貼費由政府直接發放給提供服務的人員；也可以參照上海市做法，實行發放服務券形式，包月不定時，服務人員通過上門服務換取服務券再到政府部門兌現。需要著重指出的是，政府對困難老人實行居家養老補貼，必須建立相應的評估機制，對申請老人的生活自理能力和經濟收入核定要有統一的科學的可操作的評估標準和工作流程，保證政府補貼資金真正用到最需要政府幫助的老人身上，發揮最大的資金效益。對經濟條件尚好的老年人，則引導他們樹立“花錢買服務”的消費理念，鼓勵他們向社會購買服務來解決自身的生活照料問題，改善生活質量。
（四）整合社區資源，為推進居家養老服務工作拓展空間。充分挖掘、整合和利用社區現有的可供開展居家養老服務的社區資源，不僅可大大節省政府的支出，而且又可提高社區資源的利用率。政府應重視社區資源的整合和利用，特別是做好那些可用于開展居家養老服務的社區資源擁有者和經營者的溝通、說服、教育、協調工作，當好牽頭人，協調各方利益，使社區資源盡可能充分整合和利用起來，為推進居家養老服務工作提供更多的發展空間。
（五）規范服務制度，為推進居家養老服務工作提供準則。沒有規矩不成方圓。一套健全而行之有效的管理和服務制度，是做好居家養老服務工作的根本保證。政府必須對服務標準、服務守則、服務流程和服務人員的道德規范、職責、使用辦法以及服務對象的確定和義務等等，制訂相應的規章制度，并在實踐中不斷加以修正完善，使居家養老服務有章可循、有據可依，規范運作。同時，抓好服務制度的貫徹落實，配以必要的獎懲措施，使之切實發揮作用。
（六）建立培訓機制，為推進居家養老服務工作提供專業人員保證。針對我市居家養老服務人員數量少、專業技能普遍低下的現狀，政府應開始著手開設居家為老服務應用知識方面的培訓課目，實施技能培訓。培訓課目應包括老年生理學、老年心理學、老年保健、老年病急救和護理、老年家政服務、老年溝通技巧等。對專職服務人員實行準入機制和定期培訓、考核制度。專職服務人員一律須經培訓并考核合格后，才能執證上崗實施服務。培訓工作可以由勞動部門或民政部門負責，師資可以考慮聘請從事此方面研究的專家學者和在養老機構中長期從事為老服務具有豐富實踐經驗的專業人士。培訓經費政府應給予支持，并將其納入優先考慮的非正規就業崗位培訓課目范疇。上海市目前居家養老服務人員的培訓工作由民政部門負責，委托相關培訓機構實施，并將其納入上海“萬人就業項目”之一。
（七）實施檢查監督，確保居家養老服務工作有效開展。為了保證政府對推進居家養老服務工作所采取的政策、措施和投入的資金真正落到實處，政府還必須建立健全相應的監督檢查和評估機制，及時發現和糾正落實中出現的偏差，確保居家養老服務工作始終在政府的主導下健康有序地推進。
二、中介（機構）運作
這里的中介機構是指區、街道、社區設置的非營利性居家養老服務工作組織，其職責是為居家養老服務供求雙方搭建服務平臺，發揮中介作用。主要做好以下幾方面工作：
（一）摸清社區老人需求。為使服務工作有的放矢，中介機構必須先行做好調查研究工作，摸清社區居家老人的家庭狀況、身體狀況、居住狀況、經濟狀況、需求狀況，并建立詳盡檔案，為開展全方位、多層次、個性化的居家養老服務打下基礎。
（二）建立健全服務隊伍。服務隊伍包括義工隊伍、志愿者隊伍和社會服務機構隊伍。因此中介機構應圍繞如何建立和壯大這三支隊伍做好文章。義工隊伍主要由政府出資購買服務的專職服務人員、公益性崗位人員和身體健康的享受最低生活保障的人員組成，中介機構應積極配合政府做好這些從事居家養老服務的義工人員的選定、組織、管理工作，提高他們的服務意識。對志愿者隊伍，中介機構應認真做好對社區的宣傳、動員和組織工作，要把那些有較強責任感，對老年人又富有愛心的熱心人士和機構盡可能吸收到志愿者隊伍中來，特別是低齡健康老人，空暇時間多，與服務對象易于溝通，應重點動員。同時建立對志愿者的激勵機制，力所能及地幫助志愿者解決一些實際困難，促進志愿者隊伍的穩定。對社會服務機構隊伍，中介機構應著力用好現有的政策和優勢，積極拓展多種渠道，采取多種靈活方式，吸引更多正規而誠信社會服務機構參與，使社會服務機構不斷壯大，服務項目不斷充實。
（三）組織實施，為供求雙方牽線搭橋。中介機構其中心工作就是為居家養老服務的提供者和需求者之間搭建一個信息溝通渠道并促使供求實現。首先，應充分利用現有的政策和措施，大力培育可以提供各類養老服務的實體并與之鏈接的有良好信譽和社會影響力的服務平臺，這是推進居家養老服務工作的前提。其次，服務方式要多樣化，如動員社區黨員和熱心居民對高齡獨居老人開展鄰里守望；動員社區醫院組成老年醫療康復組開展經常性的定點和上門為老服務；動員社區法律工作者為有需要的老年人提供法律幫助；動員轄區機關企事業單位與困難老人結成幫扶對子；為有經濟能力的居家老人介紹優質而價格合理的家政服務等等。總之，各非營利性居家養老服務工作組織應立足自身實際，積極挖掘潛力，用足用好政策，努力搭建好服務平臺。要重視和善于利用社會現有的公共信息平臺，如嫁接寧波81890信息服務臺等，以不斷拓展信息溝通渠道，發揮好中介橋梁作用。
（四）對服務質量開展評估和考核。為了及時發現和解決服務中出現的問題，保證服務質量，中介機構必須建立相應的服務追蹤和反饋機制。在目前實踐中，不少試點社區采取向服務人員發放服務手冊、建立服務臺帳、設立服務監督員、定期走訪服務對象等辦法監督服務效果和質量，并以此作為服務人員的考核依據，都不失為好辦法。建立服務質量評估和考核機制，應注意科學性、合理性和可行性，并在實踐中不斷加以完善，以促進服務工作規范開展，確保服務質量符合標準。
三、實體服務
這里的實體指的是向居家老人實施具體服務的各類組織和機構，包括社區建立的居家養老服務中心（站、點）、各類志愿者隊伍和民間組織、轄區機關企事業共建或協作單位以及社會家政服務機構等。對政府為主投資的公共服務機構，如社區綜合服務中心、社區醫療衛生服務中心（站），應按照政府的政策規定，實行無償、低償或保本服務，體現國家對老年人的福利保障；對民間投資的服務機構，應倡導多讓利于老年人，體現社會對老年人的尊重和關愛。服務組織和機構應樹立真誠為老年人服務的理念，加強內部管理，健全規章制度，制訂獎懲措施，實現規范服務。實施具體服務必須始終堅持以人為本，貼近老年人的實際需求，充分利用機構自身的特點和專長，努力開發多種多樣、富有個性的居家養老服務項目，不斷提升服務功能和檔次，滿足不同層次、不同特點老人的多樣需求。
（本文系民建會員程玲秀在寧波市十二屆人大三次會議上提交的議案）
