王益女：新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響及啟示(上)
發(fā)布時(shí)間：2005-11-10 11:16:36
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作者： 慈溪市政協(xié)辦公室干部、慈溪財(cái)貿(mào)支部主任王益女
審計(jì)與公共管理有著密切的聯(lián)系。審計(jì)是實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計(jì)提供了重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境；審計(jì)離不開(kāi)公共管理這個(gè)大的環(huán)境，受這個(gè)環(huán)境的影響和制約，反過(guò)來(lái)又可以影響這個(gè)環(huán)境，兩者相互影響、相互促進(jìn)。新公共管理（New Public Management）是20世紀(jì)70年代末和80年代初興起于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，對(duì)于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)對(duì)西方國(guó)家的審計(jì)發(fā)展也帶來(lái)重大影響。本文對(duì)在新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)（Performance Auditing）產(chǎn)生影響的背景下如何開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)提出幾點(diǎn)看法。
一、新公共管理的主要思想
與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效。其精髓可以概括為如下7條：
1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開(kāi)支，提高效率。
2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來(lái)管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。
3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等。
4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。
5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。
6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來(lái)?yè)芸畹念A(yù)算制度。
7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。
二、新公共管理對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響
新公共管理的實(shí)質(zhì)是為了追求提高政府資金的價(jià)值，對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的客觀環(huán)境，產(chǎn)生了重要的影響。
1、新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境，解決了績(jī)效審計(jì)的重要性和必要性問(wèn)題。
由于績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)價(jià)政府的工作業(yè)績(jī)及其活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)的，因此，績(jī)效審計(jì)(也稱3E審計(jì))往往比財(cái)務(wù)收支審計(jì)揭露出更加嚴(yán)重或深層次的問(wèn)題，政府對(duì)績(jī)效審計(jì)的排斥會(huì)更大。因此，績(jī)效審計(jì)必須要在具有明確法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，依靠政治力量從上而下的推行。新公共管理的核心特征就是對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注，正是國(guó)家、政府和社會(huì)民眾對(duì)政府績(jī)效的高度關(guān)注產(chǎn)生了績(jī)效評(píng)價(jià)的政治需求，一種對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的需求。政治家需要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)驗(yàn)證政策制度的效果，爭(zhēng)取更多的選票；政府需要有獨(dú)立的部門來(lái)評(píng)價(jià)自己的績(jī)效，獲得民眾的肯定；民眾需要獨(dú)立的部門評(píng)價(jià)政府的績(jī)效，以了解政治家和政府是否真正在高效率、低成本、負(fù)責(zé)任地運(yùn)行。來(lái)自國(guó)家、政府和社會(huì)民眾的這種政治需求就是績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)，也是績(jī)效審計(jì)的意義之所在，致使績(jī)效審計(jì)工作成為一種必要。
2、新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境，解決了績(jī)效審計(jì)的可能性問(wèn)題。 僅有對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視是不夠的，任何一個(gè)國(guó)家在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)，都會(huì)遇到一個(gè)重大的障礙，這就是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)問(wèn)題。新公共管理為績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境。首先建立了與公共部門績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估有關(guān)的法律框架和政策、制度安排，包括聯(lián)邦（中央）和地方兩個(gè)層面都有相應(yīng)的規(guī)定。在聯(lián)邦（中央）層面，如美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（1993），澳大利亞的《公共服務(wù)法案》（1999）等，在地方層面，如澳大利亞的新南威爾士州、維多利亞、昆士蘭等州，都通過(guò)地方立法明確了公共部門管理的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估的要求，以推動(dòng)公共部門績(jī)效評(píng)估在地方政府的實(shí)施。其次把公共部門績(jī)效評(píng)估、績(jī)效計(jì)劃與公共部門預(yù)算管理相聯(lián)系，根據(jù)有關(guān)法律和政策規(guī)定，公共部門必須制定戰(zhàn)略計(jì)劃和效績(jī)計(jì)劃以明確各自的使命和目標(biāo)，明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程、影響因素、方法技術(shù)、資源和具體指標(biāo)，并與預(yù)算掛鉤，這就保證了績(jī)效評(píng)估計(jì)劃的量體裁衣和部門內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，在預(yù)算撥款（行政投入）和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（行政產(chǎn)出）之間保持了一種良性的動(dòng)態(tài)平衡，提高了公共部門工作的有效性和可控制性。再次普遍重視選擇合適的評(píng)價(jià)工具，包括選擇合適的評(píng)估方式、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)與效率評(píng)議、評(píng)價(jià)說(shuō)明、成本—效益分析、成本—效率研究、執(zhí)行過(guò)程評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)控、比較案例研究、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)等，建立了大量的技術(shù)規(guī)范?？梢?jiàn)，在績(jī)效管理的環(huán)境下，績(jī)效管理過(guò)程中的法律框架和政策、制度安排、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效指標(biāo)等就成為績(jī)效審計(jì)的重要績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)，績(jī)效審計(jì)也成為績(jī)效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著監(jiān)督、促進(jìn)績(jī)效管理有效實(shí)施的作用。
