王益女：新公共管理對政府績效審計的影響及啟示 (下)
發布時間：2005-11-10 11:24:25
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作者： 慈溪市政協辦公室干部、慈溪財貿支部主任王益女
三、新公共管理對我們開展政府績效審計的啟示
（一）當前我們開展政府績效審計環境分析
總體上講，當前我們開展政府績效審計無論是客觀環境還是主觀環境都有較大改善，但與績效審計發展的要求相比，與西方一些國家相比還存在較大差距。主要表現在以下四個方面：
1、隨著民主與法治的進程加快，政府、社會、民眾對績效問題日益關注，但與西方各國在公共管理實踐中對績效的關注程度相比仍有一定差距。
黨的十六大提出審計機關要發揮“對權力的監督和制約”作用，這實質上是要求審計機關不僅要關注財務收支活動，而且要關注權力運行活動。傳統的財務收支審計主要關注真實、合法問題，既缺乏對經濟責任的考核，也難以揭露與經濟活動相聯系的權力運行中的一些深層次的問題，如貪污、腐敗、假公濟私等。而績效審計則強調對“業績”的評價，將經濟活動與行政責任聯系起來；強調對經濟活動的經濟、效率和效果等方面的審查，則是從權力運用結果方面反映權力運行情況。因此，績效審計是加強對權力的監督和制約的重要手段。從這個意義上，十六大關于加強對權力的監督和制約的要求，也是政府對開展績效審計的要求。盡管當前我們開展政府績效審計的環境有了很大的改善，與西方一些國家相比仍有不小差距，政府、社會和民眾對績效的關注仍顯不足，績效意識仍不夠強，強調績效核心的國家運行機制仍未建立起來。
2、經濟社會管理水平有所提高，但總體水平還不高，各項基礎管理還比較薄弱，缺乏完善的績效評價標準體系。
近年來，政府通過不斷深化行政管理體制改革，進一步精簡機構，轉變政府職能，改進管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化財政、稅收、金融和投融資體制以及國有資產管理體制的改革；構建社會主義公共財政體系的框架，加強財政支出改革的力度；完善預算管理制度，加強對財政收支的監督等內容。通過這些改革，經濟社會管理水平有了長足的進步，但總體水平還不高，各項基礎管理還比較薄弱。績效管理還未廣泛運用到管理工作中來，績效管理還處于自發、半自發狀態，未形成體系，也未達到制度化、規范化，缺乏完善的績效評價標準體系，使審計機關進行績效審計時也缺乏績效評價依據。因此，需要借鑒其他國家的先進經驗，探討和建立適合我們實際情況的績效管理理論框架、方法體系及操作程序，從而使績效管理系統化、制度化、規范化、科學化，也為績效審計創造良好的管理環境。
3、社會主義市場經濟體制已基本建立，但仍處于經濟體制轉型期，市場經濟秩序還比較混亂，財經領域違法違規問題還較為普遍。
經過近十年的發展，社會主義市場經濟框架已經初步建立，當前正處于新舊體制轉型期。由于新體制尚不完善，舊體制的影響尚未完全消除，政府部門之間職責分工存在交叉，管理上存在重復或疏漏，一些行政審批取代市場機制，市場監督機制不健全等原因，市場經濟秩序在一定范圍還比較混亂，表現在財經領域就是違法違規問題還比較突出。如偷稅、騙稅、騙匯和走私活動，商業欺詐、逃廢債務現象，財務失真、違反財經紀律的行為還比較普遍地存在著，工程建設領域招投標弄虛作假、工程質量低劣的問題也相當突出等。因此，突出真實、合法性目標，揭露財經領域的違法違規問題，為整頓和規范市場經濟秩序服務在一段時期內仍然是審計監督的主要目標，財政財務收支審計的任務還相當繁重，從而制約了審計機關對績效審計的開展。
4、審計機關已經具備了很多績效審計發展的有利條件，但還不能完全適應績效審計的發展要求。
從審計法律依據方面來看，自審計機關成立開始，有關審計法律、法規就賦予了審計機關進行績效審計的權力，并且隨著審計法律、法規的不斷完善，績效審計的范圍也有所擴展；從審計理論和實踐方面來看，近年來，審計機關開展了一些關于績效審計的理論研究，介紹了一些國外績效審計的開展狀況和做法，并且在企業審計、預算執行審計、專項資金審計、投資審計、經濟責任審計等領域也進行了一些績效審計的探索，具有了一定的績效審計理論基礎和實踐經驗；從審計對象方面來看，審計機關在多年開展財務收支審計的基礎上，通過真實性、合規性審計，促進了財經秩序的好轉，積累了一些經驗，也為績效審計打下了良好的基礎。因此，審計機關自身目前已經具備了發展績效審計的很多有利條件。但是，目前審計機關實施績效審計的技術方法還比較落后，審計人員的素質、能力和工作水平還不能完全適應績效審計的需要，績效審計實踐還處于初步階段，這方面的經驗還很有限，績效審計的理論研究還不夠系統、深入等等，都影響和束縛著績效審計的發展。
（二）開展政府績效審計的對策建議
開展績效審計是政府審計的發展趨勢，隨著市場經濟的不斷完善和公共財政框架的建立，開展績效審計的日程會越來越近。然而面臨這樣的績效審計環境，該如何導入和開展政府績效審計呢？
第一，打破傳統思維定式，使績效審計理念深入人心。績效審計是公共管理發展的必然要求，是民主和法治發展的必然結果，也是現代政府審計本質的內在要求，符合現代審計的發展方向。公共管理科學告訴我們，我國公共管理的發展方向必將從關注過程到關注結果、從注重投入到注重產出，政府活動的經濟性、效率和效果將成為核心關注點。民主和法治的發展對政府肩負的公共經濟責任將提出更高的要求。現代政府審計的本質就是民主和法治的工具。審計必將成為對政府活動的經濟、社會效益和責任進行監督和評價的有力工具和手段。隨著我國社會主義市場經濟體制的完善和社會經濟秩序的好轉，審計工作的重心必然從真實、合法性審計轉移到績效審計上來。
第二，完善立法體系，建立績效審計的法律、法規依據。法律依據是開展績效審計的關鍵，只有以法律、法規的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。首先在現有立法體系的基礎上加以完善，從三個層面上做好工作。第一個層面，制定《政府績效審計法》，從立法上給予規范，維護政府審計的權威性；第二個層面，制定《政府績效審計準則》，通過一系列的標準、規則來規范政府績效審計的實施程序，包括計劃、執行、報告、評價等方面；第三個層面，制定《政府績效審計執業規則》，加強對審計人員的業務能力、職業素養的要求，提高審計隊伍的整體水平。將政府績效審計從法制、法規的高度上加以重新定位。其次，建立一套科學可行的績效評價標準體系。政府績效審計的對象千差萬別，因此衡量審計對象的經濟性、效率性和效果性的標準也難以統一，但應明確以下幾個評價的基本原則：（1）績效與公平相結合。凡涉及資源利用效率、效果問題的是績效問題，凡涉及利益分配與充分就業的是公平問題。不同的利益主體對績效和公平各有偏好，因此評價政府績效時，應堅持獨立性原則，不能偏執一方。（2）績效審計與社會審計相結合。（3）長期績效與短期績效的結合。盡量使短期績效服從長期績效，保證社會發展的可持續性。政府績效審計標準應采取定量與定性相結合方法。其中，定性標準包括國家的法律法規，政府的各項方針、政策，主管部門有關規定等。定量標準應包括政府預算、計劃的各項具體指標，各項業務規范和經濟技術指標等，總之應能綜合反映物化勞動和活勞動消耗的絕對量指標，以及工作效率和效果的相對量指標。具備了這些政府績效審計評價原則和標準的績效審計評價體系，將為政府績效審計的開展提供科學的依據。
第三，轉變審計方式，采取多樣適用的審計方法。從本世紀40年代開始，世界上許多采用立法模式、司法模式或者是行政模式的國家審計機構已經從單純的財務審計發展為績效審計了。隨著政府職能的逐漸轉變，我們在審計方式上也應迅速適應世界潮流，做出相應的轉變，擴大公共經濟責任的承擔范圍，同時形成經濟效益與社會效益相結合，短期利益與可持續利益互為補充的審計模式。在審計方法上，融入控制結構的戰略性分析、組織行為學、國民價值增值分析等方法，加速智能化軟件取證功能的開發，全方位運用審計技巧。同時關注審計工作中的熱點問題，如：（1）領導干部的經濟責任審計。它是財務審計、合規性審計和績效審計的綜合，是以領導干部所在單位的財政財務收支為基礎的，對領導干部任期經濟責任的履行情況進行審查和評價。因此，政府績效審計在此方面應有所考慮，把績效審計與經濟責任審計聯系在一起。（2）專項資金審計。近年來，政府對專項資金的投入力度日益增長，因此，對專項資金的審查也顯得越來越重要，我們不僅要關注專項資金使用的真實性和合法性，還應關注它的使用效果。
第四，夯實基礎工作，建立一支高效的績效審計隊伍。首先，完善政府的預算管理制度，將預算細化到每一個項目、每一筆資金，盡可能控制在合理的限度內，提高資金的使用效率。使預算管理系統化，預算計劃與預算實施流程相銜接。 其次，加強政府的內部控制，制定內部控制規范。從資金、人員等各方面做好控制，提高運作效率，明確每項資金的投入和使用的效果，使控制規范行之有效。再次，重視審計人員素質的培養。績效審計對審計人員的能力、素質提出了更高的要求。績效審計與公共管理關系密切，績效審計人員要具備一定的公共管理知識。此外，還需要經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的人才。
