會員翁京華：堅持教育公平原則，促進基礎教育均衡發展
發布時間：2005-04-18 14:55:46
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作者： 民建會員 溫州市民辦教育協會會長 翁京華
教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。作為教育現代化的基本價值，教育公平已經成為各國教育制度和教育政策的基本出發點之一。從政治和哲學的角度來看，現代社會的公平教育，一方面在社會流動、社會分化中具有“篩選器”的功能；同時，又具有穩定器、平衡器的功能，被視為實現社會平等“最偉大的工具”。 從經濟學的角度來看，教育公平實際是政府的一種轉移支付，即是對納稅人的一種回饋；從教育經濟學的角度看，在從人口到人力資源再到人力資本的過程中，教育公平能使社會福利和人力資本最大化，它的最大受益者不但是公民個人更是國家。因為它是提升一個國家綜合實力關鍵之所在。
教育公平的核心是“教育機會均等”。由于實際存在著個體才能的差異、稟賦的差異、社會政治經濟地位的差異等，因而對教育公平的關注，就集中在給所有人公平的發展和競爭的機會，以及改變處于不利地位的社會階層的教育狀況上。沒有教育公平，不但無法實現教育的穩定器、平衡器的功能，而且會侵害受教育者的權利，破壞教育機會的平等，侵犯納稅人的權利，以及損害社會福利和國家整體利益。當前，教育公平是教育基本普及之后面臨的一個重要問題，反映出一定的教育觀念。以人為本的教育價值觀，應該是為大多數人提供同等機會和同樣優質的教育。政府應該制定出基礎教育均衡發展、各類教育協調發展的戰略。在不斷保障教育經費充裕、穩定的同時，要確立以人為本的價值觀，合理地配置教育資源，著力提升和改善教育品質，保障教育公平。
目前，教育發展中比較突出的不公平，主要體現為地區之間、城鄉之間、階層之間、同一地區的不同學校以及不同體制學校之間的差別上。這一社會不公，除了歷史形成的原因，以及直接源之於財政支出的不公外，值得重視的是制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往會加劇現實中的教育不公。因此，認識這一制度性因素，應當是我們關注的重點。當前的教育現實中，這種制度性的不公主要表現在以下幾方面：
一、失衡的局面仍未改變。對于歷史形成的巨大發展差距，公正的教育資源配置應當得到體現。通過恰當的配置不再人為地繼續擴大這一差距，并且在可能的情況下盡量向落后地區，落后的學校傾斜，以主動縮小差距。這是政府在制定教育發展政策時應當著重加以考慮的。但近些年來的現實是，資源配置失衡的局面不但未改變，反而在不斷加劇。地區之間、城鄉之間、公辦學校之間、公民辦不同體制學校之間的差距呈拉大之勢。更有甚者，一些政府部門利用公權力，借口擴大優質教育資源，以創辦名校為借口壟斷教育資源，肆意擴大差距。這種做法危害性在于：
1.壟斷是不會產生出效益，只會損害效率；
2.任何資源在一定時期內都是有限的，不可能無限擴張；
3.用壟斷教育資源的辦法來發展一兩所學校是很容易的，但到頭來只能是擴大差距，侵害了教育公平和公民利益，違背了社會主義民主原則，造成社會教育資源極大的浪費，使社會福利趨于最小化。
二、教育腐敗加劇了教育不公正。由于各地教育資源仍然屬于短缺資源，遠遠不能滿足社會的實際需要，長期被認為是“一方凈土”的教育，也受到社會腐敗行為的侵擾。同時，在教育領域部分引入市場經濟機制、擴大學校自主權的過程中，由于缺乏相應的制約和規范，也導致一些教育部門和學校的行為扭曲，不擇手段追求經濟利益的腐敗行為。這種腐敗集中表現在對公平競爭的升學考試制度的破壞上，通過權力和金錢的交易，換取短缺的教育資源。其中一類是所謂的“條子生”，通過某種特權進入學校（重點中小學）。第二類是“繳費生”，不符合入學標準，但通過花錢買分數取得入學資格。在“繳費生”中，更有一部分是利用公款上學的。第三類是“學校利益集團”，在各級教育中，本校教師子弟在入學時享有某種優惠，已是普遍現象。對此，政府主管部門負有不可推卸的責任。
三、社會階層差距拉大，社會流動趨于減緩，引致的教育不公。主要表現在對待處于社會底層的打工人員子女就學上。現在處在較為優勢地位的國家與社會管理者、經理人員、專業技術人員階層中，代際繼承性明顯增加，代內流動明顯減少；而處于經濟社會位置較低階層的子女，要進入較高階層，其門檻明顯增高，兩者間的社會流動障礙在強化。教育不公平人為抬高了中下層子女向上流動的門檻。在開放社會中，教育和因教育而獲得的技能，從而使人們能夠在不同階層中垂直流動，是現代社會主導社會流動的最重要的機制。任何一個階層中的成員，都不是天定的要在父輩的階層中繼承父輩的身份終其一生，然后把這種身份世世代代地遺傳給子孫后代。這種流動性是社會活力的源泉，也是公平效率的保證。但是，我們目前社會流動中的不公平障礙還十分嚴重，特別是教育不公平，使公民占有教育資源嚴重不平等，造成的公民在個人技能和勞動力資源方面的不平等，形成社會合理流動的最大障礙。要讓人們在社會流動中實現公平正義，最根本的是要實現教育公平。但非常不幸的是，我國教育的公平性正在惡化。
四、之前的教育發展趨勢中，“教育精英化”對于農村地區、貧困地區、城市貧困家庭和父母文化水平較低的家庭的子女產生了不利的影響。一方面，城市擁有國家財政投入的教育經費，投入雄厚資金，興辦的重點學校具備師資和教學設備諸多優勢；另一方面，落后地區尤其農村教育經費缺乏，個別地方連起碼的教師工資都難保證，教學設備、師資力量嚴重不足。同時，由于長期以來教育資源相對短缺和地區間經濟差異，以及教育投入不均衡等政策原因，造成了同一區域內重點學校、普通學校與薄弱學校呈等級分布的狀態。20世紀90 年代末“教育市場化”又在一定程度上加劇了教育不均等，甚至扭曲了義務教育公共性的本質。校際間的落差促使擇校收費應運而生，而擇校又進一步加劇了校際差距。薄弱又往往與生源偏差和教師待遇低下相連，造成薄弱學校骨干教師的流失，從而降低了教學質量，使薄弱學校從硬件到軟件陷入雙重薄弱。還有，造成目前中小學質量存在極大差異的主要原因，是長期實行的重點學校制度。這是沿襲五六十年代教育資源極度短缺時代的思路，是一條通過強烈競爭、篩選、淘汰，以培養少數“尖子”為目標的精英路線。層層設置的重點學校制度，加劇了基礎教育領域內部資源配置的失衡，導致在地區內、區域內學校之間差距的拉大，人為地造成了一大批基礎薄弱的“差校”、“垃圾學校”。重點學校絕大多數設在城市、城鎮，從而只對城鎮學生的升學有利。這種把學校、學生分為不同等級，為了選拔少數“尖子”，而使多數兒童的利益受損的教育，是違背義務教育的性質和宗旨的，是“應試教育”的制度基礎
五、教育資源享有不平等，民辦教育發展滯后。都會直接導致學校辦學條件和辦學水平的差距仍有進一步拉大的可能。 針對以上情況，我們建議：
1.在基礎教育特別是義務教育領域，應當明確實行“學校均衡化”的方針，盡可能地減少---至少是不再人為擴大---學校之間不應有的巨大差距，以利于實施義務教育和擴大教育公平。辦學標準不僅有最低限，也應有最高限。對有的農村學校，要按最低標準考核，達不到的，要追究政府責任﹔對有的城市的學校，按最高標準考核，超過了的，也要追究政府責任。因為所有納稅人的權利都天然公平，城鄉差異沒有過大的理由。與辦學標準的嚴格執行相配套，人大在審查教育經費的預算時，不僅要嚴肅城鄉一致的人均標準，而且得向農村傾斜。
2.要讓社會各個階層成員能夠公平合理地流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動，公平的教育資源分配極其重要。政府應該保證全社會義務教育必需的資源，加大調整公共教育資源內部分配、城鄉分配、區域分配的公平格局的力度，應該將教育資金公平地投放于全社會的每個地區。要保證弱勢群體子女享有公平教育權利。在目前公共教育資源十分緊缺的情勢下，公共教育資源的分配，只能是雪中送炭的普及教育而不是錦上添花的精英教育。
3.作為由政府實行的公共政策，擴大教育公平的主要途徑是：切實實行義務教育制度，逐漸普及高中教育；在政策制定和制度安排上，消除基于偏見、意識形態或既得利益的不公平限制，建立公平、公正的規則；教育資源配置的基本原則是有利于縮小事實存在的不公平，努力糾正教育資源分配不公的狀況，并首先保證處于最不利地位的階層和群體的享有公平教育的權利。
4.義務教育是政府行為，追求教育領域的社會公平是政府基礎性的、永恒的責任。為此，各級政府應切實加大對教育的投入。堅決貫徹教育平等原則，包括入學機會、資源分配和所享有的教育質量的平等。在目前資金有限的情況下，教育投入應向貧困地區、薄弱學校和弱勢群體傾斜。先治理薄弱，實現大致均衡---特別是區與區之間和城鄉之間，以及學校與學校之間。那些通過政府壟斷資源而形成的義務教育階段所謂名校，應停止招收擇校生。今后優質教育資源短缺不應成為優先發展名校的理由。
5.各級政府教育主管部門不應直接管理中小學，應將學校的管理權按國家規定下放,政府教育主管部門的主要工作應著重抓教育公平，均衡教育。
6.教育投資的去向應更加透明化和接受各方面的監督，以保障公眾的知情權和監督權。有條件時要建立教育投資聽證制度。
7.在辦學評估上，要逐步取消等級學校，淡化窗口學校。要強化和提高合格的標準，達到這個標準后，對今后進一步發展不再提出新的要求。我們認為，在教育公平前提下，示范校只能是軟件上的，任何硬件標準的示范校都沒有什么示范意義。確保在教育投入上一視同仁，校長、老師定期輪換，學生就近入學，可以有效地消除擇校現象，促進整個義務教育的正常化、健康化。
8.在辦學體制上，應采取更加靈活的辦學方式，對義務教育階段的民辦學校，特別是高質量的民辦學校，政府應在政策上、經濟上加大扶持力度，使之成為教育事業的真正組成部分。并逐步實現由民辦教育來滿足部分家庭對優質教育的需求。另外，對義務教育階段的公辦學校改制應嚴格審批，以避免國有資產的流失；由于中小學布局調整而閑置的校產，可以由教育主管部門和民間投資者聯辦民辦教育。
今年，溫家寶總理在看望北京市一所農民工子弟學校時，莊重寫下“同在藍天下，共同成長進步”幾個大字，這應該成為我們追求的教育公平的目標。也體現了真正把教育公平和基礎教育均衡發展，作為更快更好發展教育事業的重要的指導思想，以造福于人民，造福于社會。
（溫州市委會辦公室提供）
