民建湖州市委會：高效利用湖州市耕地資源 積極推進現代農業(yè)發(fā)展
發(fā)布時間：2007-06-26 15:05:40
|
作者：
民建湖州市委會
耕地的高效利用，是現代農業(yè)發(fā)展的基礎。今年中央一號文件明確提出，推進現代農業(yè)發(fā)展，要切實提高耕地質量，強化和落實耕地保護責任制，合理引導農村節(jié)約、集約用地，加快實施沃土工程，積極支持高標準農田建設。中央的這一重要指示，為我市重視土地資源的利用，積極推進現代農業(yè)發(fā)展指明了方向。
得天獨厚的自然生產環(huán)境，構成了湖州“絲綢之府、魚米之鄉(xiāng)”的資源基礎，在小農經濟條件下，這一優(yōu)勢得到了充分的發(fā)揮。但改革開放二十多年，湖州農業(yè)沒有能夠與工業(yè)經濟同步發(fā)展，而且在現代農業(yè)優(yōu)勢遠未得到充分發(fā)揮的同時，耕地等自然資源優(yōu)勢卻日益削弱，各種矛盾日益顯現，其中最根本的是耕地資源的低效利用與現代農業(yè)發(fā)展的基礎要求之間的背離，制約著農業(yè)持續(xù)、健康和長遠發(fā)展，需要我們作深入分析，因地制宜地提出解決問題的具體思路和方法。
一、當前農村耕地的現狀及存在的問題
以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎，人多地少以及土地分散經營仍是我市農村耕地呈現出來的最主要特征。據統(tǒng)計，2006年我市耕地總面積為215 04萬畝，農業(yè)人口人均耕地1.60畝；其中，家庭承包經營的耕地面積為181.87萬畝，占全部耕地的84.57%；實行規(guī)模經營的耕地面積35.01萬畝，占全部耕地面積的16.28%。其次，土地肥沃，精耕細作。良好的農業(yè)生產自然環(huán)境，使我市農業(yè)一直處于相對較高的發(fā)展水平上，并且隨著農業(yè)生產技術和工具的改進，勞動強度持續(xù)降低，勞動生產力大大提高。┈
近年來，隨著二三產業(yè)的高速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化建設的推進，耕地作為農民賴于生存的基本生產要素，也發(fā)生了一些新的變化，顯現出一些新的情況。
一是農民對土地的依賴度大大降低，耕地拋荒時有發(fā)生。2006年我市農村經濟總收入為2901.44億元，其中農業(yè)收入為45.5億元，僅占1.57%，家庭工商業(yè)是農民致富的根本途徑，打工掙錢是現在農民最主要的現金收入來源，大量勞動力已經實際轉移，農業(yè)生產已成為農村經濟的副業(yè)。在經濟較為發(fā)達的東部平原地區(qū)，由于傳統(tǒng)農業(yè)比較效益低，承包田（地）的耕種僅為滿足自家消費，當農民在觀念上已普遍接受進糧店買米、去市場買菜的時候，耕地的季節(jié)性拋荒甚至全年拋荒就不足為奇了。
二是耕地污染依然嚴重，地力受損，農產品質量劣化仍在繼續(xù)。農村污染主要源于家庭工業(yè)“三廢”排放以及農業(yè)面源污染，近年來雖然采取了一定的措施進行治理，但成效不大。農村工業(yè)快速發(fā)展且分散經營，即使達標排放，污染物總量仍在不斷增加，而農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)相對脆弱，極易受到污染，近年工業(yè)污染影響農業(yè)生產的事件時有發(fā)生。另外，大量使用化肥、農藥，造成農業(yè)面源污染嚴重，直接影響農產品質量，以至于出現只吃陳米不吃新米、只吃東北米不吃本地米的情況。
三是土地經營權流轉總體處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏合理規(guī)劃和科學指導。統(tǒng)計表明2006年全市耕地流轉總面積35.59萬畝，占全部耕地的17.55%。從絕對數量來看，進入流轉的耕地面積已不是一個小數，而且還在逐年增加；但從規(guī)范運作上看，耕地流轉仍處于探索階段，到目前為止，政府尚未出臺統(tǒng)一的指導意見，用以規(guī)范土地轉讓經營權行為。事實上，經營權轉讓的耕地流向特征十分明顯，流轉的主要去向是水產魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多。實踐中也出現了一些矛盾，例如因轉讓手續(xù)不全或合同不完整而使相關各方產生糾紛；因承包經營虧損農民沒有拿到或部分沒有拿到轉讓費；因毀田養(yǎng)魚或毀田種苗使得轉包期滿后土地肥力大大受損，以至于無法正?；謴透鞯鹊?。另外，到2006年底，全市僅有五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉服務組織，全市還沒有建立起一家農村土地承包仲裁機構去裁決土地承包中發(fā)生的糾紛事件。
四是耕地保護措施執(zhí)行不力，農村非農占用耕地管理尺度松緊不一。農民在住宅建設、家庭工業(yè)廠房建設審批等方面，村級組織及土地管理部門沒有完全按政策要求把好關，建設用地、建房超面積指標價格不一，手續(xù)不全，控制力度不大。在農村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的同時，一些地方農村宅基地卻大大增加，同一村莊內，擁有新舊二處住宅的農民絕非個別。
二、現代農業(yè)發(fā)展對耕地的客觀要求 農業(yè)生產，可以說就是對耕地資源的農業(yè)開發(fā)和利用，現代農業(yè)同樣如此。（一）、現代農業(yè)首先是規(guī)模農業(yè)，而規(guī)模農業(yè)最直接的體現是耕地的規(guī)模經營。無論是農業(yè)水利化水平的提升、農業(yè)機械化的推廣、農業(yè)勞動生產率的提高，還是農業(yè)科技的深化利用，都是以耕地的規(guī)模化、產業(yè)化、集約化經營為前提。（二）、現代農業(yè)同時又是效益農業(yè)，而效益農業(yè)最重要的是因地制宜，宜種則種，宜養(yǎng)則養(yǎng)，并提高單位土地的出產率。這就需要用科學的態(tài)度編制土地資源利用規(guī)劃，指導各地農業(yè)生產發(fā)展方向；用科學的方法指導農業(yè)生產方式， 鼓勵和支持高標準農田建設，實施科學種田。（三）、現代農業(yè)而且還應該是生態(tài)農業(yè)，生態(tài)農業(yè)需要大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)，以控制農村耕地面源污染及工業(yè)污染，保持并不斷提高耕地質量，繼而保證和提高農產品的安全和質量水平。
三、幾點建議
“十一五”及今后一個較長時期，我市的城市化、工業(yè)化進程還將進一步加快，一方面，經濟建設用地仍將避免不了通過征用農村土地來保障，農業(yè)人口轉移將更加徹底；另一方面，國家仍會實行最嚴格的耕地保護制度，要求在確保耕地保有總量的同時，大力提高耕地利用效率。可以設想，若干年以后，我市農村特別是經濟發(fā)達地區(qū)，以家庭聯(lián)產承包為基礎的農業(yè)分散經營及農村土地使用權制度，必將受到嚴峻的挑戰(zhàn)，農場式的企業(yè)化經營將是未來我市現代農業(yè)發(fā)展的必然選擇。為此，我們提出如下建議。
（一）以農業(yè)企業(yè)化經營為目標，探索農村土地制度改革新路子。雖然現階段，我國土地制度不存在私有制問題，但為適應現代農業(yè)發(fā)展,農村土地制度改革是政府農村工作中需要積極面對的一個現實課題。二十多年前家庭聯(lián)產承包責任制，著眼于解決農民吃飯問題，所以去正視和破解農民個體利益難題，獲得了成功；今天的現代農業(yè)發(fā)展，著眼于轉變農業(yè)增長方式和提高農業(yè)生產能力，必須突破土地分散經營的規(guī)模限制，實現農業(yè)企業(yè)化經營，從而能夠快速集聚包括土地、資金、勞動力在內的各項生產要素。只有企業(yè)化經營，才有可能實施農業(yè)規(guī)模經營；只有企業(yè)化經營，才有條件發(fā)展循環(huán)農業(yè)；也只有企業(yè)化經營，才能最終實現效益農業(yè)。 以農業(yè)企業(yè)化經營為目標，就需要在新農村規(guī)劃中統(tǒng)籌城市、城鎮(zhèn)、農村布局，破解農村耕地宅基地使用權轉讓、補償等多項難題；需要在培育農業(yè)龍頭企業(yè)方面落實更加具體的鼓勵政策，建立有助于耕地資源有效流轉的合理機制；需要在增加農村基礎設施投入方面，充分考慮農業(yè)企業(yè)化經營的特點和要求。
（二）以規(guī)范農村土地經營權流轉為重點，促進土地規(guī)?；洜I。土地規(guī)?；洜I是現代農業(yè)發(fā)展中耕地高效利用的前提，我市大量農業(yè)人口的實際轉移，則為此創(chuàng)造了條件。《物權法》明確規(guī)定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層體制，這一體制下的土地集中，只能通過土地經營權流轉來實現。農村土地承包法在處理農村土地經營權流轉方面，提出了“依法、自愿、有償”的原則，符合當前農村實際，也符合今后發(fā)展要求，而土地經營流轉實踐中種種問題的出現，都源于缺乏組織指導和具體規(guī)范。因此，政府有關部門應在調查研究的基礎上，盡快制定出臺土地承包經營權流轉指導意見，從內容合法、手續(xù)完備、合約公正、利益保障等方面加以規(guī)范，并通過普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務組織加以具體落實，建立并完善土地流轉機制，促使有限的耕地資源快速有序地向農業(yè)企業(yè)以及種養(yǎng)能手集中。
（三）以編制農產品區(qū)域布局規(guī)劃為基礎，指導因地制宜科學利用各類土地。科學發(fā)展農業(yè)生產，除了引進、培育和推廣優(yōu)良品種，推廣成套農業(yè)技術，實行標準化生產等措施外，一個重要的前提是必須編制和實施農產品區(qū)域布局規(guī)劃。因為我市山區(qū)、丘陵、平原、水域兼而有之，氣候、土壤特點及農業(yè)生產習慣各不相同，各地農業(yè)生產各有優(yōu)勢，只有發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的導向作用，才能使各地農業(yè)生產做到宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)，避免盲目性。國家于2003年發(fā)布過《優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃》，我市也制訂了農業(yè)產業(yè)化發(fā)展規(guī)則，提出重點圍繞糧油、蠶桑、水產、畜禽、茶果、蔬菜、竹木花卉、綠色旅游八大主導產業(yè)，建成一批高標準的商品生產基地。但內容過于原則，沒有區(qū)域布局規(guī)劃與之配套，操作性不強。 農產品區(qū)域布局規(guī)劃的編制，需要在深入細致調查的基礎上進行專題研究，以確保其科學性。這一規(guī)劃的意義不僅僅在于引導農民因地制宜實行科學種田，而且還能從現代農業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)，正確引導農村基礎設施投資方向，促使政府有針對性地扶持優(yōu)勢農產品和優(yōu)勢產區(qū)，以保障各類土地得到最充分的利用。
（四）以倡導農業(yè)循環(huán)經濟為抓手，切實提高耕地質量。發(fā)展循環(huán)農業(yè)，是防止面源污染，實施沃土工程，提高耕地質量的根本出路；通過生態(tài)農業(yè)園的建立，實現能量與物質的循環(huán)利用。我市農業(yè)很早就出現了“?；~塘”、“稻草還田”等循環(huán)利用模式，但一直成效不大，沒有出現如余杭藍天生態(tài)農業(yè)園和江山天蓬養(yǎng)豬場等成功實例。究其原因，主要是規(guī)模、效益和技術上的限制，沒有規(guī)模就不會有明顯的效益，沒有效益就很少會有人去實施。所以，在當前農業(yè)生產還處于相對分散經營狀態(tài)之時，發(fā)展循環(huán)農業(yè)應著重做好兩方面的工作：一是加強宣傳，示范推廣。近年來，我市農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展迅速，種植養(yǎng)殖業(yè)都開始具有一定的規(guī)模，他們具備了實施循環(huán)農業(yè)的基本條件，但缺少政策推動和技術指導。所以政府相關部門應組織科技人員深入農村基層進行宣傳，并在不同領域中進行選擇試點，總結出經驗加以推廣，從而形成示范效應。二是政策鼓勵、資金扶持。推廣循環(huán)農業(yè)，地方財政應在增加農業(yè)發(fā)展資金的同時，預算安排專項資金，具體用于落實循環(huán)農業(yè)發(fā)展的各項措施，并對實施農戶實行直接補貼，讓農民由此得到更多實惠，從而使循環(huán)農業(yè)發(fā)展模式成為農民的自覺選擇。
（五）以嚴格執(zhí)法為手段，保障農村耕地的完整和有效利用。嚴格執(zhí)法首先體現在對耕地數量的保護上。國家已提出目標，到2010年末，全國耕地面積確保不低于18億畝，我市也應提出具體目標及落實措施，并規(guī)范土地管理執(zhí)法行為，杜絕因建房等非農行為非法占用或毀損耕地；其次，應強化規(guī)劃執(zhí)行的嚴肅性，保證各地新農村建設規(guī)劃、農產品區(qū)域布局規(guī)劃的有效性；還有，應進一步加大農村工業(yè)環(huán)保的執(zhí)法力度，積極治理并防止農村工業(yè)企業(yè)對耕地的污染。只有是潔凈的耕地，才會有高效的農田。
