切實保障失地農民利益 破解征地難題
發布時間：2004-08-05 15:38:09
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作者：
民建麗水市委會
麗水自撤地設市以來，土地征用工作總體尚好，既基本保證了經濟社會快速發展和城市化對新增建設用地的需求，總體上逐步改善和提高了失地農民的生產生活條件。然而，隨著失地農民數量的較快增長，現行土地征用政策和有關法規不完善、不配套和工作上的缺陷，所引發的社會矛盾越來越多，成為我市社會不穩定的一大因素。近年來，征地難現象不同程度存在，有的地方還非常突出，如人民路中段和花園路北段工程就被拖延了一年多時間。征地難已成為社會的焦點、熱點問題，成為制約我市工業化和城市化進程的重要因素。這個問題如果得不到及時有效的解決，那將不利于整個社會的穩定，不利于我市經濟社會的健康、持續發展。據調查征地難的主要成因有：
一是征地補償標準不一，引發農民攀比阻撓征地。
根據現行土地管理法律的規定，征用耕地的土地補償費，按照其被征用前三年平均年產值的8至10倍補償；征用耕地的安置補助費，按該耕地被征用前三年平均年產值的4至6倍補償。但是我市城區征地補償標準在上下浮動期間，同一區塊不同項目并不相同：交通工程、水利工程各一個價，水閣、江濱帶、城北區塊的價格也不全相同。如防洪堤征地每畝補償39500元，而城北繞城公路征地每畝63100元，城區其它常規征地和天寧工業區每畝又是81700元，從而造成被征地農民心理不平衡，阻撓征地甚至集體上訪。
二是失地農民缺乏生活保障，存在嚴重后顧之憂。
目前盡管外出務工經商的農民不少，但這務工有太多的不確定因素，民工一旦找不到工作，仍可回來種田種地，土地是農民的基本生活保障。農民為數不多的土地被征用后就意味著失去了一輩子的生活保障；而麗水經濟又不發達，加上農民自身素質和技能偏低，再就業就顯得尤為困難。而且失地農民納入城鎮居民后日常開支較以往明顯增加，青菜、大米、雞蛋等都要花現錢買。所以，他們對征地心存嚴重后顧之憂是完全可以理解的，害怕征地也是事出有因。
三是缺乏完善的征地機制，部門間協作不力。
根據職能分工，征地具體工作應由市國土局承擔，但是由于國土局人力有限，對一線工作情況缺乏相應經驗等因素。按照2003年市政府8號文件精神，市國土局基本委托區政府各辦事處操作具體征地任務，這樣掌握政策的市國土局工作人員不到現場，而到現場處理問題的區干部往往不能正確解釋政策；同時向每畝土地征收的征地工作經費又沒有全部劃撥到區政府，從而挫傷了各辦事處的工作積極性。進而造成征地機制不順，許多具體征地事項只能由業主自己去跑，業主又無相應的制約權力，最終導致責、權、利不相符，影響征地工作進度。
四是歷史遺留問題繁雜，許多承諾不能兌現。
歷史遺留問題在城區塊的征地過程中顯得尤為突出。有的部門單位在征地時，為了爭取征地順利進展，把不該承諾的、不應簽字的都一一按農民的意思照辦了。而農民的土地一旦被征用后，許諾的事情又因某方面原因不能及時兌現，工作又不積極主動去做，致使政府部門失去誠信，農民對此反響非常大，當心僅有少量的土地被征用后，應有的權益得不到保障。所以造成不主動配合征地甚至阻撓征地的被動局面。據了解，市國土局在處理歷史遺留問題上投入了大量的精力。加上部分村干部在征地過程中想方設法獲取工程建設承包權，如果沒有如愿以償就人為地設置一些障礙，使征地工作更加困難。
五是二三產業留地使用，項目包裝難以落實。
根據市政府[2001]143號和[2003]19號文件精神，市規劃區內每個行政村在征地過程中都留有10?15%的村集體二、三產業及公建項目留地指標（少數村至今沒有落實）。各村然后根據市政府規定的產業政策、產業導向以及城市總體規劃，在被征地時自主申報建設項目。產業項目選擇本來就是一件比較難的事情；一些部門單位都有一定的困難，更何況是文化素質不高的農民呢？村與村之間、村集體與開發商之間不能聯合開發，又人為地增加了項目落實的難度。產業項目不能及時落實或不符合市政府要求的，二、三產業留地指標就得由市土地儲備中心回購，從而使老百姓怨聲載道，產業逆反心理，有意無意阻撓征地工作。
土地是國家的重要資源，也是一個地方經濟社會發展的重要基礎，更是農民的“命根子”。因此，政府在征用土地的過程中，既要充分考慮經濟社會整體發展的需要，又要切實保障失地農民的利益不受損害。為此，我們經過調研提出如下建議：
第一，以土地換社保，加快建立失地農民生活保障體系。 落實好失地農民社保、征地補償工作，是妥善解決被征地農民生活問題的關鍵所在，也是整個征地工作能否順利實施的主要環節。我市應根據省國土資源局的要求，盡快實施被征地農民參加社會養老保險政策，并嚴格執行麗政發[2003]104號文件關于區片綜合價補償政策。失地農民在社會福利方面應和城鎮職工享受同等“國民待遇”，即在社會保障、公共住房、技能培訓、工商稅收等方面享受同等政策，不能低標準享受基本養老金，如麗政發[2003]55號文件規定的被征地農民基本生活保障標準，到齡后每月只有200多元的保障金就偏低，起不到保障基本生活的作用，農民對此不感興趣。對原土地征用中已經進行貨幣安置和補償的不能再更改；但是，應給他們參加養老保險的機會，即使超過了參保起始年齡，也應給予失地農民補繳機會。
第二，二三產業及公建項目留地政策，應體現宏觀指導和微觀服務精神。
市政府〔2001〕143號和〔2003〕19號文件關于村集體二、三產業建設公建項目留地的政策，出發點完全是為了失地農民。但是，這兩個政策都還有計劃經濟體制的烙印，對產業項目選擇投資開展等管得過多，如“留地指標的使用須符合市政府規定的產業政策、產業導向和符合城市總體規劃”，這一規定就顯得管理管嚴，其實產業選擇只要符合城市規劃即可，其他應讓市場去調節，有關部門可加以引導服務，但不能作硬性規定；又如村與村之間、村與開發商之間的合作開發，政府也沒有必要去管；產業項目一時不能落實的，留地指標可以暫且讓村集體留著，或出租獲利或自行招商均可。總之，政府不能管得過死，只能是宏觀指導和微觀服務。
第三，慎重對待歷史遺留問題，落實為民辦事具體措施。
對政府、部門在征地過程中，為了工作進度而對失地農民承諾過的、簽過字的事項，都應逐一清理；并本著尊重歷史，尊重群眾，體現政府行政行為的法律嚴肅性和延續性的原則，一一拿出實施意見，擺上桌面盡快解決，落實為民辦事的具體措施；確實一時不能解決的，要做好農民的思想工作，給農民以認真的答復，該賠禮的要賠禮，該道歉的要道歉，該賠償損失的要賠償損失，以充分體現人人在法律面前平等的原則，挽回失信，塑造政府新形象，促進今后征地工作的順利開展。對村干部及其親友承包本村工程建設，可在準入條件平等的前提下，給予適當的優先，但對其工程必須進行嚴格監督管理，確保工程質量。 第四，消除體制障礙，理順征地工作關系。
由于征地職能在市國土資源局，而實際操作又得依靠區政府，從而造成體制上的障礙，為市國土局與區政府的工作協調帶來難度，產生被動局面。為了克服體制上的障礙，建議在區政府組建國土資源局，而不是分局，在職能上有自己的執法權和資金處置權，責、權、利相統一，將征地職能完全劃分給區國土局；而市國土局只負責審批把關。這樣，區政府就可以集中精力地做好征地工作。
第五，實行土地使用權合作方式，保障失地農民長期受益。
對諸如高速公路、水電站等一些投資大、征地多的盈利性基礎設施建設項目，不應將所有股權都給業主。應按照國家、集體、農民三者利益兼顧的原則，在自愿的基礎上，將征地涉及的農民、村集體以土地使用權作為資產紐帶與投資方建立合作關系，確定合作期限，共享土地合作開發收益，共同承擔風險；使有意投資的失地農民合理地享受到土地增值收益。這種以土地入股的合作經營方式，既有利于保障失地農民長遠利益，又體現了農民土地收益與經濟發展的同步性；解除了失地農民的后顧之憂，改進了他們的生產方式，有利推進城市化進程。
