殘聯職能多頭 體制不順 有待改革
發布時間：2005-11-04 08:14:41
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作者： 麗水市政協副主席 民建麗水市委主委 齊育華
事業單位的機構和人事改革，其目的是為了解決人浮于事，做到因事設崗，因需用人，使工作效率最大化，行政成本最低化，但通過幾年的實踐，這一目的還沒有在真正意義上實現，仍有許多問題值得我們進一步探討與研究。根據麗水殘聯系統的機構設置、人事配置以及職能情況本人進行了調查，并從中發現了一些問題，現談點個人想法與意見，僅供大家參考。
一、存在問題
（一）體制不夠順
殘聯從機構性質上講，是一個團體組織，即全稱叫殘疾人聯合會。從聯合會這個角度理解，殘聯只能履行團體內部的一些工作職責。例如殘疾人聯合會換屆選舉、殘疾人協會的建立、殘疾人的思想教育、權益維護、文體活動開展等。但從現在實際情況看，殘聯既是團體組織，同時也代表政府履行行政職能。例如殘疾人的扶貧、就業、康復等工作。殘聯亦官亦民，什么組織都不像，在工作中經常會遇到兩難境地。殘聯除參照公務員定編的事業機構外，其下屬還有殘疾人勞動就業服務中心和康復指導中心屬全額或差額的事業單位，專門負責殘疾人的勞動就業和康復服務工作。一個殘聯自身和下屬共有18個編制的單位，有著三個不同性質的事業機構，且對外均是獨立的，而實際內部操作起來又很難獨立，尤其是事關干部的福利待遇、工作分工等問題上會遇到許多難處。因此，這一不順的體制給工作帶來了一定影響。
（二）事崗不配套
殘聯參照公務員行政編制共有12人，而殘疾人勞動就業服務中心只有3個編制，康復指導中心只有3個差額事業編制。隨著殘疾人事業不斷發展，殘保金地稅代征后，保障金征收幅度不斷增長，同時殘疾人在福利企業、種養基地等就業渠道不斷開拓，殘疾人就業、康復、扶貧的要求越來越強烈。為了全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會，我們黨和政府有責任、有義務做好殘疾人工作。因此，在新時期新形勢下殘疾人的就業、康復、扶貧等工作已成為殘疾人工作中的主要任務，而在用人編制上又是這樣緊缺，這與實際工作極不相適應。為不影響總體工作的開展，殘聯對外雖有明確的科室設置，但內部人員基本一直是混崗使用的。
（三）管轄不明確
市區范圍內有市殘聯和一個區殘聯，在2001年撤地設市時，由于殘疾人工作基礎比較薄弱，當時沒有引起領導高度重視，在事權劃分上不夠明確。現隨著城區建設的快速發展，經濟開發區、街道辦事處以及社區不斷設立，給殘疾人的管理工作上提出了新的要求，其中最為主要的是：1、管理范圍不明確。即城區社區和經濟開發區的工作如何合理劃分負責；2、職責如何分工。即哪些工作由市里牽頭，哪些由區里負責，哪些共同配合實施，等等；3、保障金收取與分配使用問題。現在保障金征收問題已基本解決，但分配使用還存在不同看法與異議。這些問題在其他縣（市）不存在，而在麗水城區顯露的比較明顯，有待認真協商解決，否則，將會給工作造成極大影響。
二、原因分析
（一）先發展后規范。
由于我國以前不夠發達，殘疾人工作基礎較差。十一屆三中全會以后，隨著改革開放不斷深入，社會經濟日益發展，殘疾人事業引起國家高度重視，殘疾人的地位相應提高，殘疾人的工作機構逐步應運而生。在短短的二十多年時間里，殘疾人事業的發展從量變到質變，從無到有，從小到大。1990年，我國頒布了《殘疾人保障法》，1993年浙江省出臺了實施《殘疾人保障法》辦法；2003年浙江省人民政府發布了第155號令，即《浙江省按比例安排殘疾人就業辦法》；2005年浙江省人民政府辦公廳又下發了《進一步加強扶助貧困殘疾人工作的通知》，等等，這些都是在事業不斷發展的基礎上所采取的有力措施。至于機構設置、人事配置方面的問題也是如此，也是要把事業發展放在首位，有了一定工作基礎才能更好地設崗增人，從而逐步規范工作。
（二）發展不夠平衡
我國地廣人多，經濟發展不平衡，事業發展有差距，國家這個大家庭要全面協調一致，需要一個過程，我們要予以充分理解，東部有東部的情況，西部有西部的困難。我們浙江是全國先進發達地區，各方面工作都做的比較好，而全國相當部分地區經濟社會發展都還存在許多問題，我們國家正在著力幫助欠發達地區發展經濟，從而推進各項事業的全面發展。在這樣一個大的歷史背景下，不能求全責備，只能求同存異，要在自己的工作特色、創新上多做點文章，用等待、觀望的方法均是無濟于事的，要以清醒的頭腦、前瞻的眼光，在前進的道路上尋求新的辦法和措施，把我們自己的工作做的更好。
（三）立法相對滯后
立法有國家大法，也有地方法規與規章，我這里講立法相對滯后，是針對我們浙江情況而言的，浙江殘疾人事業蓬勃發展，已多次得到中殘聯及有關國家領導人的肯定，各項工作基礎較為扎實，而目前由于立法滯后給工作帶來許多不便。例如保障金的征收逐年增長（全省每年有5億多元），有的地級市每年征收幾千萬、幾乎沒有辦法使用。這方面資金的使用規定，除1995年財政部發布了《殘疾人保障金管理暫行規定》外，至今沒有制定新的規定，給使用范圍作了較大的限制，使相應的殘疾人工作無法開展，造成保障金大量積存。另外福利企業管理問題，幾十年來還是民政部的老規定，殘聯無法插手管理，給殘疾人勞務就業、社會保險、醫療保險、福利保障等問題難以較好的落實。關于立法這方面的問題，我們要與時俱進、不斷創新，加快邁出地方立法與時代發展相適應的步伐，從而推進我省殘疾人事業快速發展。
三、工作建議
（1）設立兩重體制
殘聯既是“亦官亦民”的單位，就需要設立兩重體制。一是設立政府性質的機構，具有管理指導、上通下達、督促檢查的職能，不能以殘疾人聯合會的牌子代替這一職能，這樣名不符，其不實的做法應予改進。隨著民主法制建設的加強，工作管理的規范，一定要帶有行政職能的名稱機構來履行政府的職責。例如設立殘疾人工作局，否則就不具備《殘疾人保障法》的執法主體資格。二是設立服務性的機構，可以是事業單位，但不要多個法人機構，要改變原有的服務機構多、人員少、管理難的現狀，應把幾個服務機構融為一體，實行統一管理。至于殘疾人聯合會這塊牌子，我認為這是一個團體的象征，有其組織和職責，但這不一定要有常設的機構，只要根據殘疾人組織自身工作需要，積極組織開展聯合會的工作就可以了。
（2）規范工作職責
原有殘聯假若能建立兩重體制的機構，就要明確其職責，才能更好發揮各自的作用。政府性質的機構，主要做好殘疾人工作規劃，發展戰略目標制定，工作任務下達，法律、政策的貫徹與宣傳，殘疾人權益保障，保障金的征收與使用，殘疾人就業與貧困的扶持，以及日常檢查指導、考核等工作；服務性事業機構，主要為殘疾人提供就業培訓、就業安置、醫療康復等服務工作。這樣就把政府的主導工作和事業單位的服務性工作分離開來，從而保證工作操作更加有序，服務更加周到，指導更加有力，效率更加提高，在制度上減少了一些不應重疊、不該交叉、相互推諉扯皮現象，使政令暢通無阻，事權清晰落實。
（3）推動社會運作
殘疾人工作是一項社會龐大事業、愛心工程，隨著社會經濟發展，殘疾人工作力度加大，雖然有相當部分殘疾人解決了一些就業問題，生活水平有了一定的提高，但殘疾人面廣、量大，而且多數居住在農村，貧困落后的問題一時也難以解決好，為了使殘疾人工作引起社會的高度重視，除黨委、政府作出積極努力、不斷創造條件，為殘疾人做一些實實在在的事以外，我們應動員社會力量參與這些工作中來，伸出援助之手，大力開展助殘扶殘活動，幫助殘疾人解決就讀，到股份企業就業，到社區醫療機構康復，到民辦福利院養老等等。同時，我們也要鼓勵殘疾人自強、自立、自尊、自信，熱愛勞動，克服困難，做生活的強者，為社會主義建設做出自己應有的貢獻。
