出臺改制指導意見 “拯救”城鎮集體企業
發布時間：2011-09-13 16:46:38
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作者： 辛涌、盧衛平
近年來，各地的城鎮集體企業雖然進行了改制，但由于多方面原因，改制停滯不前，由此引發新的問題和矛盾，多數企業陷入舉步維艱的困境，因企業困難，職工失去基本的社會保障而不斷上訪，對社會穩定的影響極大。
以臺州市黃巖區為例：37家集體企業中，大多數集體企業由于體制原因，“想活活不好，想死死不了”。目前正常經營生產的僅3家，占8.1%，靠出租房屋維持生存26家，占70.3%，停業8家，占21.6%。另據調查，在職職工中參加養老保險的由企業按規定繳納的有822人占41.7%，由企業與個人共同承擔的有1150人占58.3%，參加醫療保險的有1762人占89.35%。一部分職工退休以后，因企業困難無力繳足保險金而不能享受社會保險，失去了基本生活和醫療保障。而且群體數量也不小，如，僅臺州市三區內，目前尚有各類城鎮集體企業上千家，涉及職工人員數萬，各省的情況也大多如此。
造成此類企業改制困難的原因如下：
一、企業處置集體資產，缺乏法律支持。目前，作為城鎮集體企業唯一法規《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》，由于制定得較早（1991年9月發布），其部分內容已明顯落后于目前實際。由于集體企業資產多寡懸殊，積累資產路徑不同，造成處置困難重重。據調查，黃巖區37家集體企業中，有自有房產的占28家，在職職工越來越少，而房地產大幅升值，若公開拍賣處置，在職人員分配少可得二三十萬，多則上百萬。但是，退休職工認為，集體資產是他們在職時艱苦創業積累的，應有他們的份；工齡長的職工認為貢獻越大應多得；工齡短的職工認為，繳納多年的各種養老保險金要多得。
二、政府組織體制削弱，管理無力進行。政府機構改革后，原城鎮集體企業主管部門相繼撤銷，組織、指導和協調城鎮集體企業改革發展的機構明顯削弱，同時缺乏政府委托或扶持的非政府機構代行相關職能。致使原來國家、省、市(地)縣系統的集體經濟組織網絡變得支離破碎，現存的集體企業成了“被遺忘的角落”，造成了許多實際問題積重難返，得不到及時反映和有效解決。
鑒于城鎮集體企業面臨的進退兩難的困境，為使城鎮集體企業資產及人員穩妥處置，避免產生負面效應影響社會穩定，建議政府通過調研，出臺《關于城鎮集體企業改制指導意見》，并明確以下幾點：
一、明晰企業產權
城鎮集體企業的產權構成及資產形成來源比較復雜，出資者有個人投入、國有企業、有政府部門、有銀行，形式有劃撥資金、出借場地、出借資金、銀行貸款等，應按照“誰投資歸誰所有、誰投資誰收益”的原則確權。凡是國有企業、有政府部門投資及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸國家所有；職工個人投入的資金或實物、公私合營及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸集體企業所有；其他法人投資及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸投資的法人所有；國有、個人均有投入難以明確投資主體的其產權按適當比例劃分所有；投資主體不清的所有者權益以及接受無償資助和捐贈所形成的所有者權益，其產權歸集體企業所有。劃分歸屬，界定產權，為集體企業處理創造前提條件。
二、規范改制程序
集體企業的許多政策一直是參照國有企業政策執行，現在國有中小企業改制政策較明朗，改制進展快，而集體企業由于基本法律關系不同，存在無法參照，遇到的許多問題無法解決。集體企業改制必須經過清產核資、產權界定、資產評估和產權公開交易等程序操作，依法維護企業所有者和職工的合法權益。涉及企業改制方案、職工分流方案、資產處置方案，須經職工（代表）大會討論通過，改制方案應事前報改制主管單位審核批準。
三、正確處理剩余資產
《指導意見》需明確經界定產權屬國有的集體企業資產由國資部門收回，作為集體企業改制調節資金。對確屬集體企業資產，任何單位和個人不得以任何形式侵占。對變賣資產已繳足稅費，提足改制成本尚有剩余的，對股份比例明確的，股東所有按比例分配。對集體企業產權明確而股份不明的，一是處理好在職人員與退休人員之間的權益，鑒于退休人員對企業的貢獻及目前仍享受企業福利的現狀，每位退休人員應享有在職人員40%左右所得，二是工齡長短職工之間矛盾，分配差距不宜超過20%。
四、保障職工基本利益
企業改制時，對解除勞動關系的原企業40周歲、50周歲職工，繼續為其繳納社會養老、醫療保險等費用，達到退休年齡時正式辦理退休手續。企業改制過程中，涉及職工經濟補償費用、應交養老保險金、應交醫療保險金等費用，原則上由企業集體資產變現支付，考慮集體企業統一招工特殊性及對國家和社會的貢獻，不足部分按當地國有企業改制標準，由國資部門集體企業改制調節資金補充解決。
五、加強政府推動指導
要建立或明確集體企業省級管理指導服務部門，負責研究制定加快集體企業改革的政策措施，指導協調城鎮集體企業改革工作。
以臺州市黃巖區為例：37家集體企業中，大多數集體企業由于體制原因，“想活活不好，想死死不了”。目前正常經營生產的僅3家，占8.1%，靠出租房屋維持生存26家，占70.3%，停業8家，占21.6%。另據調查，在職職工中參加養老保險的由企業按規定繳納的有822人占41.7%，由企業與個人共同承擔的有1150人占58.3%，參加醫療保險的有1762人占89.35%。一部分職工退休以后，因企業困難無力繳足保險金而不能享受社會保險，失去了基本生活和醫療保障。而且群體數量也不小，如，僅臺州市三區內，目前尚有各類城鎮集體企業上千家，涉及職工人員數萬，各省的情況也大多如此。
造成此類企業改制困難的原因如下：
一、企業處置集體資產，缺乏法律支持。目前，作為城鎮集體企業唯一法規《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》，由于制定得較早（1991年9月發布），其部分內容已明顯落后于目前實際。由于集體企業資產多寡懸殊，積累資產路徑不同，造成處置困難重重。據調查，黃巖區37家集體企業中，有自有房產的占28家，在職職工越來越少，而房地產大幅升值，若公開拍賣處置，在職人員分配少可得二三十萬，多則上百萬。但是，退休職工認為，集體資產是他們在職時艱苦創業積累的，應有他們的份；工齡長的職工認為貢獻越大應多得；工齡短的職工認為，繳納多年的各種養老保險金要多得。
二、政府組織體制削弱，管理無力進行。政府機構改革后，原城鎮集體企業主管部門相繼撤銷，組織、指導和協調城鎮集體企業改革發展的機構明顯削弱，同時缺乏政府委托或扶持的非政府機構代行相關職能。致使原來國家、省、市(地)縣系統的集體經濟組織網絡變得支離破碎，現存的集體企業成了“被遺忘的角落”，造成了許多實際問題積重難返，得不到及時反映和有效解決。
鑒于城鎮集體企業面臨的進退兩難的困境，為使城鎮集體企業資產及人員穩妥處置，避免產生負面效應影響社會穩定，建議政府通過調研，出臺《關于城鎮集體企業改制指導意見》，并明確以下幾點：
一、明晰企業產權
城鎮集體企業的產權構成及資產形成來源比較復雜，出資者有個人投入、國有企業、有政府部門、有銀行，形式有劃撥資金、出借場地、出借資金、銀行貸款等，應按照“誰投資歸誰所有、誰投資誰收益”的原則確權。凡是國有企業、有政府部門投資及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸國家所有；職工個人投入的資金或實物、公私合營及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸集體企業所有；其他法人投資及其投資收益形成的所有者權益，其產權歸投資的法人所有；國有、個人均有投入難以明確投資主體的其產權按適當比例劃分所有；投資主體不清的所有者權益以及接受無償資助和捐贈所形成的所有者權益，其產權歸集體企業所有。劃分歸屬，界定產權，為集體企業處理創造前提條件。
二、規范改制程序
集體企業的許多政策一直是參照國有企業政策執行，現在國有中小企業改制政策較明朗，改制進展快，而集體企業由于基本法律關系不同，存在無法參照，遇到的許多問題無法解決。集體企業改制必須經過清產核資、產權界定、資產評估和產權公開交易等程序操作，依法維護企業所有者和職工的合法權益。涉及企業改制方案、職工分流方案、資產處置方案，須經職工（代表）大會討論通過，改制方案應事前報改制主管單位審核批準。
三、正確處理剩余資產
《指導意見》需明確經界定產權屬國有的集體企業資產由國資部門收回，作為集體企業改制調節資金。對確屬集體企業資產，任何單位和個人不得以任何形式侵占。對變賣資產已繳足稅費，提足改制成本尚有剩余的，對股份比例明確的，股東所有按比例分配。對集體企業產權明確而股份不明的，一是處理好在職人員與退休人員之間的權益，鑒于退休人員對企業的貢獻及目前仍享受企業福利的現狀，每位退休人員應享有在職人員40%左右所得，二是工齡長短職工之間矛盾，分配差距不宜超過20%。
四、保障職工基本利益
企業改制時，對解除勞動關系的原企業40周歲、50周歲職工，繼續為其繳納社會養老、醫療保險等費用，達到退休年齡時正式辦理退休手續。企業改制過程中，涉及職工經濟補償費用、應交養老保險金、應交醫療保險金等費用，原則上由企業集體資產變現支付，考慮集體企業統一招工特殊性及對國家和社會的貢獻，不足部分按當地國有企業改制標準，由國資部門集體企業改制調節資金補充解決。
五、加強政府推動指導
要建立或明確集體企業省級管理指導服務部門，負責研究制定加快集體企業改革的政策措施，指導協調城鎮集體企業改革工作。
