關于加快引入負面清單管理模式 全面推進我省行政審批制度改革的建議
發布時間：2014-05-21 11:04:02
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當前，我省行政審批制度改革不斷深入，各類審批事項已經大大減少，削減幅度超過45%，取得了階段性的成效。按照黨的十八屆三中全會精神和省委十三屆四次全會決定，行政審批制度改革將繼續深化開展。審視當前我省的行政審批制度改革，主要從正面梳理各級各部門既有的行政審批事項并分類分層次削減展開。這樣的改革模式有一定的現實必要性，然而改革的步伐不夠快也不夠全面。我們以為，應該借鑒負面清單管理模式，通過設置負面清單的形式來加快政府職能轉變，全面推進我省行政審批制度改革。
所謂負面清單管理模式，就是指政府通過設定負面清單，規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可的管理模式。這種模式讓企業可以對照清單實行自檢，對其中不符合要求的部分事先進行整改，提高企業投資的效率。這是一種能夠提高效率、促進經濟活躍的管理模式，符合中央和省委決定的精神和要求。因此，我省應該盡快制定負面清單，盡早采取負面清單管理模式。相關建議如下：
總體思路是加快政府職能轉變，簡化行政審批，實現行政審批中“該放的放，該管的還管”，最終逐步建立“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的行政管理體制，從而推進我省服務型政府建設。
（一）需要全面合理地設置負面清單
如何設置負面清單，是實現負面清單管理的關鍵要素。設置負面清單需要基于廣泛的調研和試驗，逐步分領域、分保留比例、分步，甚至分區域來實踐，從而實現有限度的突破。具體而言，負面清單可以上海自由貿易區的相關規定，按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）分類編制。其中，負面清單應該明確禁止企業投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規定禁止（限制）的產業；禁止企業投資危害國家安全和社會安全的項目；禁止企業從事損害社會公共利益的經營活動；其他不能或者暫時不能投資的部門和領域，等等。除此外，只要未列入名單的事項就是法無禁止皆可為。同時，對于確定了內容的負面清單，要通過制定新的法律法規進行固化。當然負面清單設置后，要根據經濟社會發展形勢的變化，在一定時間內進行適當的調整和補充。
（二）負面清單設置的程序要公開化、科學化和民主化
負面清單的設置，需要政府進行強有力地指導，同時也應該讓企業、社會組織和公眾進行充分的參與。公開就是在負面清單設置時，政府應該將相關信息通過各種途徑及時告知區域內的社會公眾，以便公眾能夠及時、有效地參與到負面清單的設置過程之中。同時，負面清單的設置，需要強化設置的智力支持，完善設置論證機制，積極推動設置的科學化。要加強設置前的實踐調研工作，通過周密的調查研究，總結經驗教訓，為負面清單的設置提供現實依據，并要委托專家、專業機構認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估。此外，要探索實行負面清單事項的公議制度，要在充分發揚民主的基礎上，如通過召開民主懇談會、聽證會、發放調查表、民意調查、在媒體或網上征詢意見等形式，廣泛征求民主黨派、群眾團體、人大代表以及公民、社區、企業等的意見，進行合理設置。
（三）消除隱性壁壘要與實行負面清單的管理模式同步推進
負面清單是不能進行投資的黑名單，除負面清單所列領域外，其他領域都是外資企業、國有企業、民營企業有權進入投資的。但這并不意味著各類所有制企業真正實現了公平競爭。例如民營企業早已被獲準進入某些國有經濟占主導的行業，但至今在那些行業中，民營經濟的影響力仍然非常有限。這誠然與民營企業自身的各方面實力有關系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關。因此項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革需要及時跟進，否則負面清單無疑畫餅充饑，落入與非公36條類似的尷尬境地。
（四）研究制定與負面清單管理模式相適應的事中、事后監管辦法
負面清單頒行后，市場準入控制得到放松，管理重心即由原先的事前審批監管轉向事中、事后監管。因此，需要同時改變目前投資管理中“重審批、輕管理”的狀況，重視政策、規則和標準的制訂，制定相關的具體的辦法，例如通過反壟斷審查、金融審慎監管、城市布局規劃、環境和生態保護要求、勞動者權益保護、技術法規和標準等手段，加強對企業經營活動的監管，構建風險防御體系。
（五）探索建立有效的行政監管約束機制
要樹立正確的監管理念，建立有效的監管約束機制，合理界定政府權力的邊界，全面厘清政府與市場的關系，徹底實現“簡政放權”。對于政府的公權力而言，法無授權即禁止；對于公民的私權利而言，法無禁止即自由。負面清單管理模式作為一種新型管理方式，應當以政府服務為主，為企業的發展提供資源幫助，而不是以管理為主。不然，核準制變備案制，在企業經營過程中，有關部門“想查就查”、“想查誰就查誰”，這種改革就會“變味”。特別是對于清單中那些容易出現腐敗現象的權力，要重點約束監管。
所謂負面清單管理模式，就是指政府通過設定負面清單，規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可的管理模式。這種模式讓企業可以對照清單實行自檢，對其中不符合要求的部分事先進行整改，提高企業投資的效率。這是一種能夠提高效率、促進經濟活躍的管理模式，符合中央和省委決定的精神和要求。因此，我省應該盡快制定負面清單，盡早采取負面清單管理模式。相關建議如下：
總體思路是加快政府職能轉變，簡化行政審批，實現行政審批中“該放的放，該管的還管”，最終逐步建立“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的行政管理體制，從而推進我省服務型政府建設。
（一）需要全面合理地設置負面清單
如何設置負面清單，是實現負面清單管理的關鍵要素。設置負面清單需要基于廣泛的調研和試驗，逐步分領域、分保留比例、分步，甚至分區域來實踐，從而實現有限度的突破。具體而言，負面清單可以上海自由貿易區的相關規定，按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）分類編制。其中，負面清單應該明確禁止企業投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規定禁止（限制）的產業；禁止企業投資危害國家安全和社會安全的項目；禁止企業從事損害社會公共利益的經營活動；其他不能或者暫時不能投資的部門和領域，等等。除此外，只要未列入名單的事項就是法無禁止皆可為。同時，對于確定了內容的負面清單，要通過制定新的法律法規進行固化。當然負面清單設置后，要根據經濟社會發展形勢的變化，在一定時間內進行適當的調整和補充。
（二）負面清單設置的程序要公開化、科學化和民主化
負面清單的設置，需要政府進行強有力地指導，同時也應該讓企業、社會組織和公眾進行充分的參與。公開就是在負面清單設置時，政府應該將相關信息通過各種途徑及時告知區域內的社會公眾，以便公眾能夠及時、有效地參與到負面清單的設置過程之中。同時，負面清單的設置，需要強化設置的智力支持，完善設置論證機制，積極推動設置的科學化。要加強設置前的實踐調研工作，通過周密的調查研究，總結經驗教訓，為負面清單的設置提供現實依據，并要委托專家、專業機構認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估。此外，要探索實行負面清單事項的公議制度，要在充分發揚民主的基礎上，如通過召開民主懇談會、聽證會、發放調查表、民意調查、在媒體或網上征詢意見等形式，廣泛征求民主黨派、群眾團體、人大代表以及公民、社區、企業等的意見，進行合理設置。
（三）消除隱性壁壘要與實行負面清單的管理模式同步推進
負面清單是不能進行投資的黑名單，除負面清單所列領域外，其他領域都是外資企業、國有企業、民營企業有權進入投資的。但這并不意味著各類所有制企業真正實現了公平競爭。例如民營企業早已被獲準進入某些國有經濟占主導的行業，但至今在那些行業中，民營經濟的影響力仍然非常有限。這誠然與民營企業自身的各方面實力有關系，但更與存在各類隱性壁壘密切相關。因此項目核準、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革需要及時跟進，否則負面清單無疑畫餅充饑，落入與非公36條類似的尷尬境地。
（四）研究制定與負面清單管理模式相適應的事中、事后監管辦法
負面清單頒行后，市場準入控制得到放松，管理重心即由原先的事前審批監管轉向事中、事后監管。因此，需要同時改變目前投資管理中“重審批、輕管理”的狀況，重視政策、規則和標準的制訂，制定相關的具體的辦法，例如通過反壟斷審查、金融審慎監管、城市布局規劃、環境和生態保護要求、勞動者權益保護、技術法規和標準等手段，加強對企業經營活動的監管，構建風險防御體系。
（五）探索建立有效的行政監管約束機制
要樹立正確的監管理念，建立有效的監管約束機制，合理界定政府權力的邊界，全面厘清政府與市場的關系，徹底實現“簡政放權”。對于政府的公權力而言，法無授權即禁止；對于公民的私權利而言，法無禁止即自由。負面清單管理模式作為一種新型管理方式，應當以政府服務為主，為企業的發展提供資源幫助，而不是以管理為主。不然，核準制變備案制，在企業經營過程中，有關部門“想查就查”、“想查誰就查誰”，這種改革就會“變味”。特別是對于清單中那些容易出現腐敗現象的權力，要重點約束監管。
