進一步支持民間資本發展養老服務業的建議
發布時間：2014-05-21 11:05:26
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我省是人口老齡化發展較快的省份。截止2012年底，我省60歲以上老人有857.69萬人,占總人口的17.87%，養老需求非常巨大。長期以來，我省養老服務體系的發展主要由政府主導，形成了政府在養老服務基礎設施建設中居于主體地位的格局。面對社會的需求和我省民間資本較為發達的現狀，吸引民間資本進入養老服務領域，扶持社會力量興辦養老服務業，具有十分重要的意義。結合中共十八屆三中全會提出的“建立更加公平可持續的社會保障機制，積極應對人口老齡化”，建議進一步破除壁壘，加大政策支持力度，推動民間資本發展養老服務業。
一、民間資本發展養老服務業面臨的主要困難
（一）資金籌集困難
養老服務業前期建設資金投入大、收回期長且利潤微薄。依照現行的政策規定，民辦非營利性養老服務機構房產不能抵押貸款、利潤不能分紅，雖然能夠享受床位補貼，但相比于巨額投入無異于杯水車薪，多數民辦養老機構處于虧損狀態。利益得不到保障，一些有意進入養老服務業的民間投資者望而止步。籌融資難題也阻礙了民辦養老服務機構向規模化、連鎖化發展，制約了設施配備和服務質量的提升。
（二）政策落實困難
針對民辦養老服務業的發展，雖然民政部、發改委、國土資源局等部門在稅費減免、土地劃撥、建設規劃等方面都出臺了優惠政策，但囿于體制性障礙，水、電、氣的優惠價格難以實際落地，致使經營成本居高不下。民辦養老機構的收費服務性價比也無法與公辦機構平齊，導致空床率高。同時，建設用地問題一直是制約民間資本投入養老服務業的主要瓶頸，民辦養老機構常常因為租金上漲或城市改建等原因而不得不搬遷，經營場所不穩定，難以達到申領床位補貼的資格條件。
（三）行政審批困難
受到現行相關法規限制，國土、消防部門難以落實支持民辦養老機構發展的政策，一些小型民辦機構拿不到消防備案憑證，難以通過審批程序。目前農村養老服務發展滯后，一些城鄉結合帶或郊縣地區存在著大量無證經營的私立養老院，滿足了低端市場的養老需求，由于沒有登記注冊，有效監管難，也蘊含著很多不規范和不安全的隱患。此外，民辦養老機構設立醫保定點申請難、程序慢，限制了醫養融合的實現，阻礙了民辦養老服務的全面發展。
二、支持民間資本發展養老服務業的建議
（一）改革行政審批制度，激發社會參與活力
建立公開、透明、平等、規范的養老服務業準入制度。降低社會力量參與養老服務業的門檻，簡化手續，簡政放權，以登記制代替審批制，實行年檢、備案雙軌管理模式。促進“醫養融合”，增加民辦機構的醫保定點數量。為養老服務機構申請醫保定點設置專項通道，簡化行政審批程序，提高審批效率。
（二）打破體制性壁壘，確保政策落實效力
建議將養老服務業發展政策上升到多部門聯合決策、統一部署的層面。破除體制性障礙，做好稅務、水、電、燃氣、消防、國土、衛生等部門間的行政協調，嚴格落實民辦養老機構的稅費優惠政策。民辦非營利養老機構水、電、氣等費用的優惠，一方面需要政策制定方與相關收費部門協調執行，另一方面可以由財政對民辦機構給予差價補貼，降低民辦養老機構的運營成本。探索政策性突破，允許民辦非營利養老機構實行微利經營，允許適當分紅。對于私人舉辦的家庭化、小型化養老機構，適當下調政策補貼門檻，減少床位數量的要求標準。
（三）從改進源頭補貼入手，促進民間資本參與養老服務業的積極性
通過政府購買服務的形式，鼓勵民間資本參與居家養老。為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、緊急呼叫、安全援助等服務，特別要為失能、失照老人提供日間照料、短期托養、配餐、娛樂等服務。探索政府養老補貼制度改革，從單純補供方轉變為兼顧補需方，從“補機構”為主轉變為同時“補人頭”。擴大補貼對象范圍，為更多高齡、失能、失智老年人發放機構養老服務券，使其有更大的自主選擇權，促進公平市場競爭，激勵社會養老機構提高服務質量。
（四）加快公建民營轉型，推行分級分類管理
嚴格公辦機構“保基本”的定位，建立公辦養老服務機構入住對象評估機制，限制公辦機構的建設標準和檔次水平。在確保福利性、公益性為主導的前提下，把民辦非營利性養老服務機構作為發展主體，推行街道、社區養老服務機構向公建民營轉型。對養老服務機構進行功能分類，實行區別管理，鼓勵社會力量興辦專業護理型養老服務機構，將民辦護理型養老服務作為扶持重點，優先納入醫保定點范圍。
（五）引導和支持民間資本投入農村養老服務業
鼓勵民間資本參與農村、鄉鎮敬老院改造，支持在農村興辦養老服務業，允許社會力量利用村集體建設用地建設農村養老服務設施。鼓勵城市大型民辦養老服務機構在農村設立分支機構或農村社區服務網點，鼓勵社會力量聯合鄉鎮衛生院設立護理型養老床位。對面向農村老年人提供養老護理服務的小型民辦非營利機構設立專項補貼。
（六）破解用地難題，降低民辦養老機構建設用地成本
建議政府盡快出臺土地規劃政策，把養老服務建設用地等同于學校、醫院用地，按照公益設施用地納入城市建設規劃，并嚴格規范土地用途，防止被轉為養老地產變相營利。鼓勵將閑置的公益性用地調整為養老服務用地，并劃撥給民間資本興建非營利性養老服務設施，產權歸國有，保障投資方獲得紅利回報，或以公助民建的方式吸引社會力量投資。
一、民間資本發展養老服務業面臨的主要困難
（一）資金籌集困難
養老服務業前期建設資金投入大、收回期長且利潤微薄。依照現行的政策規定，民辦非營利性養老服務機構房產不能抵押貸款、利潤不能分紅，雖然能夠享受床位補貼，但相比于巨額投入無異于杯水車薪，多數民辦養老機構處于虧損狀態。利益得不到保障，一些有意進入養老服務業的民間投資者望而止步。籌融資難題也阻礙了民辦養老服務機構向規模化、連鎖化發展，制約了設施配備和服務質量的提升。
（二）政策落實困難
針對民辦養老服務業的發展，雖然民政部、發改委、國土資源局等部門在稅費減免、土地劃撥、建設規劃等方面都出臺了優惠政策，但囿于體制性障礙，水、電、氣的優惠價格難以實際落地，致使經營成本居高不下。民辦養老機構的收費服務性價比也無法與公辦機構平齊，導致空床率高。同時，建設用地問題一直是制約民間資本投入養老服務業的主要瓶頸，民辦養老機構常常因為租金上漲或城市改建等原因而不得不搬遷，經營場所不穩定，難以達到申領床位補貼的資格條件。
（三）行政審批困難
受到現行相關法規限制，國土、消防部門難以落實支持民辦養老機構發展的政策，一些小型民辦機構拿不到消防備案憑證，難以通過審批程序。目前農村養老服務發展滯后，一些城鄉結合帶或郊縣地區存在著大量無證經營的私立養老院，滿足了低端市場的養老需求，由于沒有登記注冊，有效監管難，也蘊含著很多不規范和不安全的隱患。此外，民辦養老機構設立醫保定點申請難、程序慢，限制了醫養融合的實現，阻礙了民辦養老服務的全面發展。
二、支持民間資本發展養老服務業的建議
（一）改革行政審批制度，激發社會參與活力
建立公開、透明、平等、規范的養老服務業準入制度。降低社會力量參與養老服務業的門檻，簡化手續，簡政放權，以登記制代替審批制，實行年檢、備案雙軌管理模式。促進“醫養融合”，增加民辦機構的醫保定點數量。為養老服務機構申請醫保定點設置專項通道，簡化行政審批程序，提高審批效率。
（二）打破體制性壁壘，確保政策落實效力
建議將養老服務業發展政策上升到多部門聯合決策、統一部署的層面。破除體制性障礙，做好稅務、水、電、燃氣、消防、國土、衛生等部門間的行政協調，嚴格落實民辦養老機構的稅費優惠政策。民辦非營利養老機構水、電、氣等費用的優惠，一方面需要政策制定方與相關收費部門協調執行，另一方面可以由財政對民辦機構給予差價補貼，降低民辦養老機構的運營成本。探索政策性突破，允許民辦非營利養老機構實行微利經營，允許適當分紅。對于私人舉辦的家庭化、小型化養老機構，適當下調政策補貼門檻，減少床位數量的要求標準。
（三）從改進源頭補貼入手，促進民間資本參與養老服務業的積極性
通過政府購買服務的形式，鼓勵民間資本參與居家養老。為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、緊急呼叫、安全援助等服務，特別要為失能、失照老人提供日間照料、短期托養、配餐、娛樂等服務。探索政府養老補貼制度改革，從單純補供方轉變為兼顧補需方，從“補機構”為主轉變為同時“補人頭”。擴大補貼對象范圍，為更多高齡、失能、失智老年人發放機構養老服務券，使其有更大的自主選擇權，促進公平市場競爭，激勵社會養老機構提高服務質量。
（四）加快公建民營轉型，推行分級分類管理
嚴格公辦機構“保基本”的定位，建立公辦養老服務機構入住對象評估機制，限制公辦機構的建設標準和檔次水平。在確保福利性、公益性為主導的前提下，把民辦非營利性養老服務機構作為發展主體，推行街道、社區養老服務機構向公建民營轉型。對養老服務機構進行功能分類，實行區別管理，鼓勵社會力量興辦專業護理型養老服務機構，將民辦護理型養老服務作為扶持重點，優先納入醫保定點范圍。
（五）引導和支持民間資本投入農村養老服務業
鼓勵民間資本參與農村、鄉鎮敬老院改造，支持在農村興辦養老服務業，允許社會力量利用村集體建設用地建設農村養老服務設施。鼓勵城市大型民辦養老服務機構在農村設立分支機構或農村社區服務網點，鼓勵社會力量聯合鄉鎮衛生院設立護理型養老床位。對面向農村老年人提供養老護理服務的小型民辦非營利機構設立專項補貼。
（六）破解用地難題，降低民辦養老機構建設用地成本
建議政府盡快出臺土地規劃政策，把養老服務建設用地等同于學校、醫院用地，按照公益設施用地納入城市建設規劃，并嚴格規范土地用途，防止被轉為養老地產變相營利。鼓勵將閑置的公益性用地調整為養老服務用地，并劃撥給民間資本興建非營利性養老服務設施，產權歸國有，保障投資方獲得紅利回報，或以公助民建的方式吸引社會力量投資。
