建議加快制定《風險投資法》和《私募條例》；建立和完善以政府貸款和貸款擔保為核心的金融扶持政策；監管部門須維護證券市場監管尺度的穩定性、延續性和可預期性；研究出臺具有中國特色的“天使稅制”；有序放寬風險投資資金的準入要求。
有效提升金融服務實體經濟能力是當前經濟生活中的重要課題，目前亟須大力發展風險投資服務支持實體經濟。
我國風險投資起源于上世紀八十年代，經過三十多年的發展，目前我國私募基金管理人數量已達到近1.2萬家，基金數量2.5萬多只，管理規模已達6.37萬億元，成為多層次資本市場的重要組成部分。從投資規模看，根據畢馬威公司的數據，2017年中國內地風險投資（股權投資）金額創下超過400億美金的新高，同比增長15%；在2017年四季度全球10大風險投資交易中，中國占據5個，其中3起交易超過10億美元。從投資階段看，根據中國證券投資基金業協會統計，近80%的私募股權投資基金投資于企業起步期和擴張期，70%的創業投資基金投資于企業種子期、起步期，有力助推了實體企業的早期發展。從投資領域看，集中在信息技術、新能源、新材料、人工智能、生物醫藥等新興行業，風險投資通過促進創新成果產業化、市場化和規模化，有力推動了中小微科技企業的創新創業和戰略性新興產業的發展。
制約風險投資服務實體經濟發展的主要因素
黨的十九大報告指出，要提高直接融資比例。風險投資是一種重要的直接融資方式，通過釋放一定股權獲得發展資金，且不會增加企業的負債，顯而易見是國家宏觀層面大力倡導的融資方式。但在實際管理中，還存在幾方面制約因素。
（一）資管新規收窄了風險投資基金的資金募集渠道
資金募集是風險投資的基礎。2017年以來，為解決金融市場存在的部分業務發展不規范、多層嵌套、剛性兌付、規避金融監管和宏觀調控等問題，國家層面大力加強了金融監管力度，有效防控了系統性金融風險，起到了積極的效果。但是在具體措施上，缺乏分類管理，存在“一刀切”“一人感冒、全家吃藥”和監管舉措層層加碼的現象。具體到風險投資行業，一般來說，風險投資資金完全流向高科技實體經濟，出資主體主要包括政府引導資、銀行等金融機構資金和社會募集資金。目前，資管新規出臺后，除政府引導資金的政策沒有發生變化外，根據新的資產管理規定，一方面，銀行等金融機構已經事實上無法成為股權（風險）投資基金的出資人，股權融資屬于非標融資業務，銀行資金對實體經濟的支持只能通過傳統的信貸業務，很難輻射到小微科技型企業。另一方面，社會募集資金的合格投資人門檻大大提高。合格投資者的標準提升為：家庭金融凈資產不低于300萬元，家庭金融資產不低于500萬元。相較之下，新規無論是個人資產還是投資規模的認定標準都較以前提高不少，目前的風險投資基金在實際操作中，其合格投資者門檻多為100萬—300萬元，而新規則直接將其提至500萬元，無疑會直接減少合格投資者數量，影響風險投資機構向社會募資。
（二）國家對風險投資的稅收政策仍有較大提升空間
2017年4月，財政部、國家稅務總局發布《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收試點政策的通知》，對創業投資企業和天使投資個人投資種子期、初創期科技型企業滿2年的，按照投資額的70%抵扣應納稅額。在2018年全國兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，“將創業投資、天使投資稅收優惠政策試點范圍擴大到全國”，極大地改善了風險投資的稅收環境，激發了創業投資企業的投資熱情。但現實中仍然存在四個方面問題。
第一，風險投資相關的稅收法律并不全面。為了鼓勵風險投資的發展，我國也出臺過許多稅收優惠法律，也相對實行了減免稅收的優惠，但從風險投資全部環節來看，缺乏具有專項針對性的優惠政策。
第二，風險投資稅收政策具體導向作用不明顯。目前的風險投資稅收政策，將風險投資與高新技術企業稅收政策對比，稅收優惠限制在企業所得稅，稅率降低和稅額的定期減免為主要優惠方式，在方式上受到了局限，而且優惠程度較小。
第三，稅收優惠政策方式過于簡單。依據我國目前的風險投資稅收優惠政策，定期定額減免稅等直接優惠是主要偏重的稅收優惠方法，間接方式被忽略，稅收優惠政策的方法手段仍然需要進一步改善。
第四，目前的稅收制度并不適應風險投資的長遠發展。比如，風險投資是高風險行業，目前每一項目成功獲利退出均要予以課稅，但對失敗項目并沒有抵扣措施，也不能按照基金整體盈虧予以課稅，影響了風險投資的投資積極性。
（三）證券市場監管環境和監管尺度不斷調整導致的穩定預期影響了股權（風險）投資的退出管理
退出管理是風險投資的核心問題，目前二級市場上市（IPO）退出、上市公司并購重組退出是股權（風險）投資的重要渠道。從2017年下半年開始，證券市場的監管環境發生了極大的變化，嚴重影響了股權投資行業的預期管理。股權投資基金在投資擬上市企業時，通常會對照中國證監會的IPO審核標準，在公開的審核標準未發生變化的情況下，審核通過率陡然降低，體現出監管部門對發行審核政策的理解和把握發生了巨大的變化，也極大地影響了股權投資行業的生態，導致股權投資行業驟然降溫。
（四）缺乏風險投資專業型人才制約了風險投資行業長遠健康發展
風險投資人才是風險投資發展的關鍵。風險投資橫跨科技和金融兩大領域，是一項風險極大的特殊投資活動，風險投資的發展涉及到專業技術、金融投資、企業經營管理等多方面學科，具有很強的實踐性。因此，既懂技術又懂經濟管理并且具備良好的專業素養和豐富的實踐經驗綜合人才，是風險投資發展中的重要加速器。長期以來，我國股權投資行業很大比重是圍繞IPO上市展開的，股權投資公司的人才儲備也是以此為基礎的。這導致財務類、法務類人才比較集中，而具有高科技背景的專業人才缺乏。我國風險投資專業人才的稀少，不僅影響了風險投資優勢的發揮，也在一定程度上妨礙了風險投資的健康發展。
進一步促進風險投資支持實體經濟發展的對策建議
（一）加快制定《風險投資法》和《私募條例》
目前，全國人大常委會尚未公布有關風險投資的基本法，規范風險投資行業主要的法律依據是《證券投資基金法》《證券法》《公司法》《合伙企業法》的相關條文，以及證監會、證券投資基金業協會的部門規章和自律規則，但我國和發達國家相比具有較大差距。美國在1940年就頒布了專門針對風險投資的《投資公司法》和《投資顧問法》，1992年又出臺了《中小企業股權投資促進法》。日本在1963年制定了《日本小型企業投資法》，英國、以色列、印度等風險投資較為發達的國家也都頒布了專門的風險投資法規。我國缺乏對風險投資進行規范的專門法律，有關規定或者層級不高，或者難以適應風險投資的特點和發展需要。
（二）建立和完善以政府貸款和貸款擔保為核心的金融扶持政策
李克強指出，要“設立國家融資擔保基金，支持優質創新型企業上市融資”。風險投資的高風險性，風險企業特別是高科技企業缺乏抵押品的特點，使得傳統金融機構貸款的動力不足，政府有必要采用貸款、貸款擔保等方式對風險投資機構或者風險企業進行金融扶持。在政府貸款方面，可以實施優惠利率、延長貸款期限、豁免債務、債務置換等配套措施；在政府貸款擔保方面，可以實施由政府確定貸款額度和種類，設定適宜的風險金和風險池，指定擔保部門和規模等配套措施。事實上，風險投資大國以色列在這方面有很好的經驗：1991年以色列政府就設立兩只專門基金，推出股權擔保方案，規定投資于風險投資基金的投資者可以得到70%的政府擔保；2002年政府設立種子基金和風險投資領域的風險資金池，用于回購風險投資股份。美國、日本、法國、德國、瑞典等國家也有類似政策。
（三）監管部門須維護證券市場監管尺度的穩定性、延續性和可預期性
在證券市場監管制度和監管標準未發生實質性變化的情況下，保持監管尺度的相對穩定是成熟的法治社會的體現。一是管理者不能簡單依靠政府的強制性來管理資本市場，盡量減少計劃手段甚至是行政手段的直接運用，避免政策變化給資本市場造成強烈的影響，否則可能會導致投資理念扭曲，投機之風盛行等問題。二是加強自律性監管組織的功能。這方面證券投資基金業協會已經做了大量的工作，取得了良好的效果，下一步建議在“上請下傳”的基礎上，在“下情上達”的渠道功能上發揮更大作用。三是監管行為應當更好地把握“松緊適度”的平衡點，具有一定的連續性和可預測性，不能只放在禁止類方面，還要給金融業務留下適度的創新空間，引導相關行為到合法的途徑中，因為大量逃避監管的行為都是由于行政簡單禁止所引起的。
（四）研究出臺具有中國特色的“天使稅制”
“天使稅制”是美國、歐洲和日本廣泛采用的專門針對天使投資的稅收政策。建議在加快落實財政部、國家稅務總局發布的《關于創業投資企業和天使投資個人有關稅收試點政策的通知》以及國務院要求把天使和創投企業稅收優惠政策擴大到全國的基礎上，針對我國風險投資的特點，進一步研究出臺獨具特色的中國“天使稅制”：一是按持有時間實施漸進稅率，持有時間越長，納稅比例越低；二是繼續提高稅收減免和抵扣的幅度；三是將風險投資的失敗損失按照一定比例納入稅收抵扣范圍。例如，日本規定向處于創業期的創業企業家投資時發生的轉讓損失可在3年間進行結轉抵扣。這方面上海已經開始做了有益的嘗試。
（五）有序放寬風險投資資金的準入要求
第一，要研究降低合格投資者準入門檻，讓更多有能力、有愿望、對風險投資行業有理解的投資者加入這一領域，享受創新產業成長發展的成果。第二，宜放寬銀行、保險等金融機構資金進入風險投資實體經濟的限制，形成針對中小微科技型企業風險投資、銀行貸款、政策性擔保三位一體的綜合性投融資體系。第三，在不危害安全性前提下，探索允許社保、養老資金進入風險投資領域。事實上在美國、歐洲，養老資金是風險投資最重要的資金來源，占比40%以上。第四，探索允許符合條件的風險投資公司除自有資本外，通過發行政府擔保的組合企業債向社會融資。美國1958年開始即允許開展此項業務，最高融資額可達自有資本的3倍。
（作者：民建中央財金委員會委員 胡敏翔 國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所人力資源研究室主任、研究員 包雅鈞）
