2019年11月，習近平總書記考察上海時，創造性提出“全過程人民民主”概念。2022年10月，習近平總書記在中共二十大報告中強調：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”發展全過程人民民主，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。偉大的理論創新并不是短期內形成的，而是一個長期探索的過程。浙江是習近平新時代中國特色社會主義思想萌發地，研究習近平在浙江工作時間對全過程人民民主的實踐探索，可以明晰習近平總書記提出“全過程人民民主”這一創新理論的脈絡，對進一步指引我們深入推進全過程人民民主，具有非常重要的理論意義和實踐意義。本文從宏觀、中觀和微觀層面對習近平在浙江工作時間對全過程人民民主的實踐探索進行總結歸納，并在此基礎上提煉出其價值指引。
一、宏觀探索：對中國特色社會主義政治發展道路的先行先試
民主是全人類的共同價值之一，[1]是現代政治社會以人民主權為根本原理的國家不可或缺之制度安排。由于國家性質、歷史文化積淀和現實發展狀況不同，每個國家實現民主的路徑和程度是有差異的。雖然人民民主和自由主義民主都將人民主權作為核心原理，但二者之間的根本差異在于對人民主權的落實上。以私有制為經濟基礎的西方國家的自由主義民主，將選舉等同于民主，民眾固然獲得了投票的“自主權”，但也僅此而已，投票后的治權卻掌握在所謂“通過民主選舉”出來的少數政治精英手里，注定自由主義民主是一種少數人的、殘缺不全和斷裂的、虛偽的民主。我國是以公有制為經濟基礎的社會主義國家，中國共產黨作為執政黨，“始終代表最廣大人民根本利益，與人民休戚與共、生死相依，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益”，[2]這決定了我國的人民民主不以選舉為限，而以全過程實踐為基本屬性，最終實現是絕大多數人真正的民主。
能否實現民主的全過程基本屬性，從頂層架構而言，取決于政治發展模式如何構建。習近平在浙江工作期間，充分實踐了黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機統一。他在2006年全國兩會期間接受法制日報采訪時指出，建設法治浙江最根本的，就是堅持把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。這既是不可偏離的方向，又是不可動搖的原則。在具體實踐中，做出了許多有益探索：
首先，強化黨的領導在人民當家作主中的主導地位。2004年5月，習近平在全省人大工作會議上強調，要健全黨委領導人大工作的制度和機制，人大工作是黨委的總體布局不可或缺的組成部分。[3]2004年12月，習近平在省政協常委會上指出，進一步規范黨委與人大、政府、政協及人民團體的關系，完善“一個核心、三個黨組、幾個口子”的領導體制和工作機制；政協委員會中的共產黨員，作為政協中的重要界別，都要在認真履行職責中起到應有作用。[4]這充分彰顯了黨的領導在人民民主實踐中的主導地位。
其次，推進人民民主在法治的軌道上運行。2006年4月通過的《關于建設“法治浙江”的決定》，把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機結合，作為構建“法治浙江”的基本框架；在《決定》第二部分“堅持和改善黨的領導”用較大篇幅，對黨的領導作了規定；在第三、四和九部分，分別對人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度和基層民主建設，如何堅持和完善，作了全面具體的規定。
二、中觀實踐：對全過程人民民主制度載體的全面激活和強化
解決民主的實踐性，就必須運用行之有效而的運行機制，將不同行動主體匯聚起來進行共同民主之行動。現代西方主要國家通過政治選舉來表明對“民主”的承認和公民權利的尊重，所以西方自由民主的運行機制主要是選舉機制，并衍生出相應的演講、辯論、政治捐款、拉票等具體機制，至于獲得授權的政治精英是否能兌現選舉承諾，選舉機制顯然失靈。
中國作為一個發展中的人口大國，有著國家獨特的屬性和民族的鮮明特色，中國共產黨作為使命性和整體性政黨，決定了我國人民民主不僅有現代國家通用的基礎性運行機制——選舉機制，還有徹底實踐民主的關鍵機制——協商機制。習近平指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢”。[5]
新中國成立后，黨和國家圍繞選舉和協商兩大機制，不斷構建和完善適應人民民主所需的制度設計，持續提升國家和社會的治理效能。1949年9月中國人民政治協商會議通過了《共同綱領》，建立了適合我國國情的人民代表大會制度根本政治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度和民族區域自治制度兩項基本政治制度。在基層群眾自治制度方面，1954年12月通過了《城市居民委員會組織條例》用法律的形式規定了居民委員會的性質、職能、地位和作用，建立了居民自治制度。1987年11月的《村民委員會組織法（試行）》、1989年1的《城市居民委員會組織法》，進一步完善、深化和拓展了基層群眾自治。
中國共產黨基于關照本國歷史文化傳統、依據中國具體現實國情，構筑并自然成長起來的“內生性制度安排”，構成我國民主制度的四梁八柱，亦是全過程人民民主的基石，必須長期堅持并不斷完善發展。習近平在浙江工作期間，高度重視全過程人民民主制度載體建設，不斷激活我國民主制度的四梁八柱的活力：
首先，在人民代表大會制度的執行和創新方面。2004年5月，在習近平主導下，省委召開了浙江省人大成立以來首次全省人大工作會議；習近平還多次強調人大及其常委會在貫徹依法治國、推進依法治省工作中具有其他機關無可取代的作用；人大監督工作要緊緊圍繞黨和國家工作大局，抓住重點，特別要圍繞改革發展穩定中的重大問題、關系人民群眾切身利益的熱點難點問題進行破題；大膽創新，運用述職評議和執法評議“兩項評議”對人大任命的干部進行法律監督工作，取得了良好效果；注重抓人大常委會會議質量和議決水平，以常委會會議紀律為抓手，實行委員出缺席通報制度，缺席者注明事由工作制度等，有力提升人大監督工作實效，維護憲法和法律權威。
其次，在多黨合作和政治協商制度層面。習近平針對浙江經濟社會發展中的重點難點問題，親自給省政協出題目、交任務，并帶領省政協相關課題組的成員調研，專門聽取課題組匯報、對調研成果批示，要求相關部門認真吸收省政協課題組提出的政策建議；2004年出臺《關于加強和改善黨的領導、支持人民政協履行職能制度化、規范化和程序化建設的意見》，建立加強民主監督交辦事項責任追究制；重視政協的自身建設，多次指出，政協不是二線，而是一線，要求省政協要建設成“學習型、研究型、服務型”組織，對民主黨派和工商聯思想、組織、作風建設也提出具體要求等。
再次，在基層群眾自治制度層面。2005年6月，習近平到武義縣并提出“后陳模式”，準確地判斷該模式符合基層民主管理大方向，探索適合浙江省情的農村基層民主建設；重視信訪工作，創新建立領導干部下訪接待群眾制度；在《“法治浙江”決定》中，對公開辦事制度，村黨組織領導的村民自治機制，城市居民自治等基層民主法治，進行了全方位的基層民主架構設計。
最后，在民族區域自治制度方面。習近平十分重視畬族自治縣少數民族人民群眾的權益保護，雖然畬族人口占該縣人口比約10%，要求省人大研究立法。2002年12月20日《浙江省少數民族權益保障條例》正式通過，該條例為保障少數民族的合法權益，促進本省少數民族和民族地區的經濟、社會事業發展，發揮了不可估量的作用。
三、微觀嘗試：對全過程人民民主重要實現形式——協商民主的全方位探索
現代民主政治以保障個人利益為出發點和落腳點，個人利益是否能得到保障、能否做到公共利益和個人利益最大限度的平衡，現代不同類型的民主政治采取的路徑大相徑庭。西方自由主義民主關照短暫的、有限的局部利益（甚至是個人利益），公共利益只不過是個人利益實現過程中的附加品，公共利益實現的多少取決于治權掌握者和政治精英的政治品行和領導能力，在西方追求選票至上的政治生態中，公共利益往往成為個人利益的犧牲品。
我國的人民民主則偏重于全國的、整體的和長遠的公共利益，正當的個人利益要以維護和發展公共利益為前提。無論是維護公共利益、個人利益，還是實現二者最大限度的平衡，單一的選舉機制已無法完成使命，這就需要一種全新的關鍵的機制——協商機制來保障。因為只有在選舉完成授權的基礎上充分開展協商，民主才能避免自由主義民主易脫離軌道的諸多弊端，[6]實現真正意義的人民當家做主，從而創造高質量的現代民主政治。因此，協商民主是帶有鮮明中國特色的、獨特民主政治運行機制，在保障人民當家做主上具有戰略意義和廣泛效應。
協商機制在我國的確立與發展有著深厚的文化、理論、實踐和制度基礎。文化上，協商民主倡導的多元利益主體和諧共存的價值理念，與中華優秀傳統文化中的天下為公、兼容并蓄、求同存異等高度契合。理論上，協商民主有著深厚的馬克思主義民主理論積淀，正如恩格斯所說，“平等應當不僅是表面的，不僅在國家的領域中實行，它還應當是實際的，還應當在社會的、經濟的領域中實行”。[7]在實踐和制度保障上，1949年勝利召開的中國人民政治協商會議，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度揭開新的一頁，民主黨派參政議政、政黨政治協商成為一種國家層面的制度化民主形式；1987年黨的十三大提出“建立社會協商對話制度”構想，1993年憲法，明確中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不是一個短暫過渡，而是堅持長期存在和發展，2007年《中國的政黨制度》白皮書第一次確認了選舉民主與協商民主的概念。
習近平在浙江工作期間，在理念和實踐中，非常重視推進協商民主廣泛多層面制度化發展。2003年習近平同志創造性地提出“協商式民主”，2005年他指出，民主選舉不是民主政治建設的全部，一選了之肯定會出亂子。[8]協商民主全面開花，各個領域都有許多創造性探索和嘗試：
在人大協商方面：強調代表工作是人大常委會的一項基礎性工作，人大常委會工作要實現高質量發展，必須密切同代表和人民群眾的聯系，及時接受代表和人民群眾的監督。帶頭踐行省人大常委會人大代表接待日活動，2003年4月，以省人大常委會主任的身份在淳安縣開展第一個代表接待日活動。[9]
在政府協商方面：2006年在建設法治浙江中，在全國較早提出建立行政規范性文件提出異議的處理機制、與群眾利益關聯的重大事項社會公示制度和聽證制度、重大決策專家咨詢制度；實行政務信息全面公開，特別是在涉及重大資金、重大項目、損益性行政行為等領域，要更加公開透明。
在政協協商方面：要求政協工作不僅要凝聚人心，還要察民情、知民意、解民憂；批示省政協“召開聽證會，主動傾聽群眾反映，為制定政策提供參考”后，省政協建立群眾代表旁聽政協常委會議等機制，協商議政活動更為經常靈活；浙江作為民營經濟大省，政協要將非公經濟和新社會組織的工作擺上政協工作議事日程，從此，省政協開始重視和加強新社會階層的經常性聯系，還成立了長三角民營經濟研究會。
在政黨協商和人民團體協商方面：4年時間與民主黨派開了11次座談會，提出十個“要”；對統戰工作提出8項提綱挈領式要求，出臺13號文件，對多黨合作的協商會制度、通報會制度、談心交友制度、人員編制、辦公條件和經費等多項內容進行明確等。
在基層協商方面：溫嶺民主懇談會升級換代，成為中國基層協商民主的范本和典型，在全國產生深遠影響；[10]“后陳模式”經驗和做法，在健全基層自治組織和民主管理制度等方面成為浙江模式的代表；2003年11月，習近平指出，必須相信依靠群眾，在統籌發展中豐富新鮮內涵，不斷總結、推廣和創新“楓橋經驗”[11]；要求各地各部門把民生問題放在首位，做好體察民情、了解民意工作，群眾呼聲作為作風建設第一信號，把群眾需要作為作風建設第一需求。[12]
四、習近平在浙江工作期間對全過程人民民主實踐探索的價值指引
習近平在浙江工作期間，親自擘畫的“八八戰略”總綱領，為浙江改革發展奠定堅實基礎，期間實施的“法治浙江”“平安浙江”加強和改進黨的建設等一系列舉措，無不蘊含著全過程人民民主的因子，民主探索取得了豐富的理論成果、制度成果和實踐成果。這些豐碩成果，為浙江繼續推進全過程人民民主指明了方向，為高質量發展、建設共同富裕示范區提供民意支撐，也為新時代國家在新征程上全過程人民民主的發展，供給了豐富的滋養，提供了價值指引。
（一）堅持和完善黨對全過程人民民主的領導
20年來，浙江按照習近平在浙江工作期間對全過程人民民主實踐探索的科學方向，發揮了推進全過程人民民主方面的總攬全局、協調各方的領導核心作用。2009年6月，浙江省委出臺《關于加強和改進新形勢下人大工作的意見》；2009年7月，浙江省委出臺《關于加強和完善人民政協政治協商，促進科學民主決策的意見》，是全國第一個省級黨委制定的專門規范政協政治協商工作的制度性文件；2013年11月，浙江省委出臺《關于加強人民政協民主監督的意見》，多黨合作和政治協商制度更加完善；2014年12月，浙江省委制定《關于全面深化法治浙江建設的決定》，要求構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善民主黨派直接向黨委提出建議制度；要深化基層服務型黨組織建設，在全面深化法治浙江建設中，發揮好基層黨組織和黨員的戰斗堡壘作用和先鋒模范作用等等，黨在全過程人民民主的領導核心作用愈加凸顯。
（二）加強法治對全過程人民民主的保障
20年來，浙江按照習近平在浙江工作期間對全過程人民民主實踐探索的成功模式，把全過程人民民主要求納入法治軌道，使公民的民主參與權得到有力的法律保障，又能夠循序漸進逐步擴大。從2007年開始，法治市、法治縣（市、區）先進創建工作在全省有序推進，截至2022年底，全省9成以上的村（社區）已經完成縣級以上民主法治建設任務；2011年，省委通過《關于加強“法治浙江”基層基礎建設的意見》，對基層法治建設的長效機制進一步做了頂層設計；2014年12月，省委審議通過《關于全面深化法治浙江建設的決定》，對如何在法治的軌道上推動全過程人民民主，作了全面規定；2021年5月，省委印發《法治浙江建設規劃（2021—2025年）》，目標到2025年，基本建成法治浙江，成為科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的典范省份。目前，浙江法治化程度在全國名列前茅，民主與法治成為浙江競爭力的內核力量之一。
中國之治得以成功，民主和法治相輔相成，不可分割，其中全過程人民民主是關鍵所在，法治是根本保障。新時代實踐中必須將“全過程人民民主”治理機制納入法治軌道，提高“全過程人民民主”的治理效能。要做好民主實體標準的法治設計，將全過程人民民主的主體、權利及其行使方式等內容，做好理性制度安排，通過法律化定型化，確保其權威和執行力；要做好全過程人民民主程序規則的法治安排，通過理性程序約束不同利益訴求群體的顧己沖動，“做到相互尊重、平等協商而不強加于人，遵守規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，形成暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”；[13]頂層的法律制度設計，既要有尊重多數人意愿的制度規則，又要求照顧少數人合理要求的制度安排；[14]要做好不同領域、不同層級全過程人民民主法律制度之間的有序銜接，逐步構建保障民主的完整的法律制度體系，凸顯人民民主“全過程”的法治屬性和本質。
（三）堅持和完善全過程人民民主的制度體系
20年來，浙江按照習近平在浙江工作期間對全過程人民民主實踐探索的成功經驗，牢牢把握我國的根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度這一根基，不斷探索和完善，著力推進中國特色社會主義民主政治。2009年6月，省委出臺《關于加強和改進新形勢下人大工作的意見》，人大職能發揮有了更為堅實的制度保障；2019年11月出臺全國首部規范基層人大的地方性法規《浙江省街道人大工作條例》，填補了我國人大監督街道工作的法制“空白”；2009年7月，省委出臺《關于加強和完善人民政協政治協商，促進科學民主決策的意見》，對政治協商的內容、形式、程序和責任方面做了全面規定；2013年11月，《關于加強人民政協民主監督的意見》，再次從制度、機制層面進行提升完善，強化政治協商制度的可操作性和執行力；2022年9月，《浙江省民生實事項目人大代表票決制規定》通過，對民生實事項目征集和提出、審議和票決、實施和監督等環節都作出規范，為全國首創，大大地促進了基層治理的法治化。
習近平總書記指出：“發展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。” [15]新時代，要堅持和完善我國根本政治制度，避免人大代表履職行為的“間歇性”問題，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法機制，加大有關國家機關、社會組織、專家學者和公民在立法前的立法論證、立法中的立法聽證、立法后的立法評估方面的參與等；要重視發揮人民政協在發展協商民主中專門機構的作用，細化工作程序，特別是在協商議題提出機制、活動組織制度化、成果采納落實和反饋機制上下功夫；要把基層群眾自治制度的空間拓展作為全過程人民民主的主攻方向，不斷拓展民主渠道，豐富民主形式，引導人民運用票決民主和協商民主等方式，匯集多數民意，關照少數群體，確保公民依法有序在各個環節、通過各種途徑和形式，管理各類國家和社會事務；要持續探索根本制度和基本制度派生而來的重要政治制度，豐富人民當家作主制度供給和保障，并發揮好這些國家治理各領域各方面各環節的具體的主體性制度。[16]
（四）構建協商民主體系是發展全過程人民民主的著力點
20年來，浙江按照習近平在浙江工作期間對全過程人民民主實踐探索的科學指引，全力探索構建全方位、多層次協商民主體系。在立法領域，利用全覆蓋的基層立法聯系點矩陣，引導公民深度參與立法協商，全省的立法質量和領先程度大大提高；創新打造政協委員會客廳，組織非公經濟人士、新社會組織、海外人才和歸僑等各類人群，全方位多領域開展民主協商，匯聚多方力量；2015年8月出臺《浙江省重大行政決策程序規定》，全國首創重大行政決策協商，公民參與、第三方評估社會風險評估范圍，從經濟向民生領域拓展；2021年4月發布《關于深入推進法治社會建設的實施意見》，把征求公民意見作為除了法定不予公開之外的重大行政決策的前置程序；擴大基層民主監督。始于杭州的12345熱線全省推廣，構建“民呼我為”數字平臺，成為人民群眾表達訴求、民意匯集、監督政務的集輸平臺；從省級層面制定全國首個《街道人大工作條例》，為全國人大修改基本法貢獻了浙江智慧；寧波全國首創的“推行村級小微權力清單制度”，基層治理邁上新臺階，2018年被中央一號文件借鑒經驗；溫嶺“民主懇談”持續迭代，已從最初的溝通對話式的懇談，升級到決策的制定和執行等，民生議事堂1380多個，實現鄉鎮（街道）全覆蓋；起源于桐鄉“三治融合”模式被寫入中共十九大報告，在數字賦能的浪潮中，自治、法治、德治、智治為主要內容的“四治融合”又在之江大地上不斷深化。[17]
在黨的領導、人民當家作主與依法治國三者有機統一的治理結構，要在國家治理和社會治理中要發揮最大的治理效能，依賴科學和高效的“協商”機制以及在協商基礎上形成有效的“統籌”機制。[18]新時代要發揮基層黨組織的政治引導功能，引導基層農村、社區與國有企事業單位、兩新組織中的治理主體推進民主實踐，擴大協商民主使用范圍；不斷豐富協商民主具體形式，進一步建立座談、旁聽、咨詢、聽證等多種協商方式，特別要重視信息化手段，健全各種制度化協商平臺，在協商主體廣泛、協商事項全面、協商層級多樣上下功夫，推進基層協商民主多點開花；在民主協商的效能上，要提升協商互動的深度性、利益表達的充分性、協商結果的整合性，讓基層協商民主彰顯成效；拓展協商民主的立體空間，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，發揮各自優勢，凸顯各自特色，形成整體協商效能，強化各個領域協商民主的規范化、程序化等建設，完善協商制度體系；要積極運用數字手段，借助數字技術將多樣性空間中的利益主體聯結起來，可以有效實現基于充分信息的科學決策、合法決策，提高政治過程和結果的可見性與透明度，最大限度降低民主運行成本，提升協商民主效能，激發全過程人民民主的制度優勢。
（本文獲2023年度民建省委會理論研究優秀結項成果一等獎）
