摘 要：“全過程人民民主”是中國式民主政治的新概括，“共建共治共享”的社會治理新格局已經確立。推動政協協商向基層延伸，讓政協協商更精準地介入基層協商，促進政協協商與基層協商有效銜接、深度融合，從而有機運用到基層治理中，實現治理能力的現代化，本文以“請你來協商”為案例，通過具體實踐情況的調查分析，在“黨的領導、精準述求、共治共享、監督機制”各環節進行路徑探索，實現政協協商與基層政協有效銜接。
關鍵詞：全過程人民民主；政協協商；基層協商；“請你來協商”
一、前言
2021年，全過程人民民主正式提出，標志著我國的民主建設走向了新時代。社會主義協商民主作為我國民主的重要組成，建立健全社會主義協商民主體系是推動全過程人民民主建設的重要動力。人民政協被賦予唯一的專門協商機構，擁有豐富的協商經驗實踐，理應在社會主義協商民主體系建設中發揮關鍵作用。基層[1]協商是和人民群眾最為貼近的協商，是人民群眾實現人民民主的有效途徑，因而也是社會主義協商民主體系中的重要一環。十九大以來，“共建共治共享”的社會治理新格局已經確立，多元共治的局面要求一個有效的基層協商體系，如何推動政協協商向基層延伸，讓政協協商更精準地介入基層協商，促進政協協商與基層協商有效銜接、深度融合，從而有機運用到基層治理中，實現治理能力的現代化，需要理論上和實踐上的探索。
二、文獻研究
（一）政協協商和基層協商銜接的相關研究
政協協商，基層協商民主是社會主義協商民主體系中的重要內容，也是基層治理的有效載體，其相關研究始終是熱點問題。以“政協協商”作為關鍵詞進行知網搜索11955篇，以“基層協商”作為關鍵詞搜索3134篇，同時包含“政協協商”和“基層協議”關鍵詞1169篇，該研究最早始于1992年余知鵬的《基層政協協商的原則與方法》，過去10年，隨著社會主義協商民主的概念在黨的十八大上的首次正式提出，相關研究熱度呈逐年上升趨勢。2015年綱領性文件《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的頒布，強調要通過建立協調聯動機制來穩步開展基層協商，同年學界關于協商民主的研究達到頂峰，交叉研究文獻成果高達110篇。
政協協商與基層協商民主，在社會主義協商民主體系中占據重要地位，也是基層治理的關鍵平臺，對此領域的探索和研究，一直是學術界的熱點。在知網關于“政協協商”的文獻高達11955篇，關于“基層協商”有3134篇的文獻記錄，同時涉及兩者研究的文獻數量為1169篇，該研究最早始于1992年余知鵬的《基層政協協商的原則與方法》，黨的十八大后，隨著社會主義協商民主概念的正式確立，研究熱度更是逐年攀升，特別是在2015年《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的發布，強調基層協商的協調聯動機制，同年該領域的研究達到巔峰，產生了110篇交叉研究文獻。
圖1：政協協商與基層協商文獻發表年度趨勢圖
隨后，從十九大對鞏固基層政權，全過程人民民主理論的提出與深化，2019年中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，研究文獻突破達到187篇，2020年陡步上升至584篇，此后一直保持研究熱度，雖然基層協商民主的研究趨勢呈波動發展，但依舊形成了數量可觀的學術成果，為我們研究基層協商民主議事規程提供了充分的理論支撐。
（二）研究成果評述
圖2：政協協商與基層協商文獻研究主要主題分布圖
從研究成果的具體內容來看，學界對于基層協商民主的研究已然形成兩大主流方向：理論深度剖析與實踐經驗總結。在理論層面上，研究者們不僅對基層協商民主進行了概念界定，還對其實質特性、現存問題以及對策進行了全面的分析。在實踐層面，研究者們則著眼于基層治理的實際運作，從圖2中可見，協商民主成為了研究的熱點。他們通過具體案例，深入觀察基層協商的實際運行情況，總結了經驗，揭示了問題，并提出了相應的解決方案。
總體來看，無論是理論還是實踐，學者們都強調了基層協商民主的四大核心要素：主體——基層組織和成員；內容——與民眾利益息息相關的問題；形式——靈活多變的協商方式；范圍——涵蓋了從城市社區到農村委員會，再到企業單位和事業單位等多個層面。對于基層協商民主的實踐效果，研究者們有著宏觀與微觀的全面評價。他們普遍認為，基層協商民主在推進政治民主化、維護社會和諧穩定、提升決策科學性以及培養公民政治意識與參與能力等方面發揮著重要作用。然而，我國的基層協商民主實踐也面臨著發展不均衡、制度建設有待完善等問題。在國家政策和地方政府的推動下，雖然基層協商實踐有所發展并取得了一定成效，但在確保人民主體地位、維護人民根本利益、引導人民參與社會整治以及促進基層社會和諧穩定等方面，仍需加強相關政策支撐和制度建設。特別是在發揮人民群眾在協商治理中的自我教育、自我管理和自我服務作用方面，還需要進一步的探索和實踐。只有如此，我們才能真正實現基層協商民主的全面深化和發展。
三、浙江省“請你來協商”實踐總結
（一）基本做法
2015年2月中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，同年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發布《關于加強城鄉社區協商的意見》，對社會主義協商民主體系建設作出了總體部署和頂層設計，一系列政策和意見相繼出臺，各個協商渠道都在進行相應的改革。作為改革發展的先行地浙江，如何化解復雜經濟社會利益訴求的基層民眾的“民情”壓力，在新發展階段繼續深化基層治理改革，成為擺在浙江面前的重要課題。2018年浙江省政協在“推動社會治理重心向基層下移”的號召下，經過深思熟慮和廣泛調研，決定在全省范圍內打造“請你來協商”這一基層協商平臺。7月，浙江省政協在省域內六縣試點打造“請你來協商”的創新實踐平臺，經過試點與經驗的積累，同年12月，這一平臺在全省范圍內正式推廣，實現了由點到面的轉變。2019年3月26日，浙江省委專門印發《縣（市、區）政協開展“請你來協商”平臺建設工作的指導意見》，按照指導意見要求，省政協建章立制，規范運行，統一標識，制作操作手冊，創作主題歌曲，使這一平臺從“盆景”變為“風景”，成為浙江基層治理實踐創新的標志性品牌。該平臺在浙江的全域推廣具備了正式制度的合法性確認，更在實踐中形成了有效的“支配權”，確保了人員、資源等協商要素的充分調動和吸納。這一平臺，作為基層唯一的專門協商平臺，其權威性、公共性和持續有效性得到了充分保障。2021年，在“請你來協商”平臺經由三年發展后，針對“請你來協商”這一大平臺的子平臺“民生議事堂”出臺了《政協浙江省委員會關于推進“請你來協商·民生議事堂”平臺建設的指導意見》，進一步推動了平臺的深化發展。
（二）實踐成效
表1：浙江省“請你來協商”統計表[2]
項目 | “6”活動次數 | “x”活動次數 | 提出意見建議數 | 黨委辦發文數 | 參與人次 | 委員參與人次 |
2019年 | 224 | 218 | 2416 | 11 | 12462 | 3700 |
2020年 | 290 | 563 | 4848 | 13 | 22325 | 6868 |
2021年 | 602 | 1856 | 13386 | 51 | 56653 | 18284 |
2022年 | 625 | 2713 | 14074 | 33 | 60442 | 40303 |
2023年 | 634 | 2116 | 15048 | 24 | 51805 | 45705 |
合計 | 2375 | 7466 | 49772 | 132 | 203687 | 114860 |
根據表1統計，截止2023年全省市縣政協組織開展的“請你來協商”6+X活動達9841場，提出49772具體建議，參與人員達到20多萬人次。“請你來協商”平臺是由省政協力主打造，是自上而下的協商實踐的創造，使得政協協商日漸成為基層協商中的重要方式。從協商議題的精心選擇，到協商形式的便民創新，再到協商結果的落實和反饋，都形成了系統而高效的協商機制。人民群眾的切身問題得到了妥善處理，黨委政府也因此贏得了群眾的信任和支持。
作為協商平臺打造者的人民政協也在協商中使得自身影響力得到提高，多方獲利之下，促成了在政協協商的“共識”構建。在協商平臺運行過程中，各協商主體對協商平臺的信任感日漸提高。人民政協所打造的協商平臺日漸成為基層協商的重要途徑。協商給予平等，人民政協也從曾經的“高大上”走向“接地氣”，人民政協真正走進了民眾的日常生活，成為了一個人們能夠親身參與、感受協商民主的組織。協商的氛圍在這里得到了培育，民主的精神在這里得到了傳承。“請你來協商”平臺的出現，不僅為浙江的基層治理注入了新的活力，更為實現人民民主提供了一種切實可行的渠道。它真正做到了人民政協為人民，體現了全過程人民民主的應有之義。在未來的日子里，我們有理由相信，這一平臺將在浙江乃至全國的基層治理中發揮越來越重要的作用。
四、政協協商與基層協商銜接的困境剖析
隨著“請你來協商”的不斷推廣和實踐，政協協商和基層協商銜接問題愈發凸顯其重要性。在新時代背景下，社會治理重心向基層轉移，政協協商與基層協商各自的優勢與不足逐漸展現出互補性。在協商民主制度的實施過程中，我們不得不面對一系列困境與挑戰，課題組通過深入調研，對這些困境和挑戰進行剖析，以期為未來協商民主的發展提供借鑒。
（一）政協協商之困：權力固守與讓渡博弈
在政協協商的實踐中，我們不難發現，權力固守與讓渡之間存在著巨大的張力。受官本位、權力本位思想的影響，一些領導干部未能準確理解基層協商民主的重要性，導致在日常工作和管理中，政協協商的主動性和有效性大打折扣。政協組織往往要求主動協商，而黨委政府及部門則相對被動，這種局面使得“我要協商”的理念難以轉化為“要我協商”的實際行動。此外，政協協商在參與面和深入度上也存在不足。一方面，協商主體范圍相對狹窄，主要以屬地政協委員和基層干部為主，缺乏更廣泛的社會參與；另一方面，協商過程中往往缺乏深入調查和分析，導致協商議題缺乏針對性和實效性。這種局面使得政協協商在一定程度上成為了一種形式上的民主，而非實質性的民主。有些地方照搬照抄了別處的做法，沒有顧及當地群眾的要求，別人討論的事都跟在后面，有了討論也沒有結果；一些地方在協商議事實踐中存在著重視數量，忽視質量。更為嚴重的是，一些領導干部在思想認識上存在誤區，他們往往將政協協商視為一種額外的負擔，而非推動基層民主建設的重要途徑。這種態度導致他們在推動政協協商與基層協商銜接的過程中缺乏積極性和主動性，甚至存在敷衍塞責的現象。
（二）議題確立之惑：精準度缺失與決策迷茫
協商議題的確定意味著協商的內容與范圍，與協商的廣度與深度密切相關，也是影響協商效果的決定性因素。然而，在基層協商實踐中，我們觀察到議題確定過程缺乏明確性。政協在介入時，雖然對議題進行了大致的界定，但對于其產生機制、必要性與公開性、協商細則等細節，都缺乏詳細的規范。目前，基層協商往往側重于黨政機關指派的任務，議題多由上而下確定，民意的自下而上反饋較少。協商過程中，雙方常因責任推諉、討價還價而陷入僵局，甚至有人故意拖延，再提新議，導致協商難以高效進行。由于制度的不完善，協商議題設置隨意性大，使得實際協商內容往往偏離了真正需要協商的焦點，這無疑削弱了群眾參與協商的積極性。
（三）基層協商之茫：參與度低迷與聲音淹沒
政協協商與基層協商在價值理念與價值追求上具有共同之處，堅持“協商于民”“協商為民”，均以社會主義協商民主為主。目前的協商主體主要以屬地政協委員、基層干部、利益相關群眾為主，缺乏機關及部門干部以及相關領域的專業性人士，鎮街開展的民主協商多，村社開展的相對少。基層群眾參與度不高，或是無法充分參與，這不僅影響了協商機制的有效性，更導致公共事務的決策過程缺乏群眾的支持和認同。參與協商的各方在素質上存在差異，參與意識較為薄，有些干部僅僅將協商平臺視為維穩工具，而非真正的民主參與平臺。活動的組織者則常常陷入傳統的管控思維，過分注重制度、程序和規則的形式，而忽略了協商內容的實質性準備。基層群眾在表達意見時往往顯得力不從心，他們不會、不愿、也不善于發聲。基層干部在面對質詢時，也常常無法給出明確、全面的回答。這種信息溝通的障礙加劇了協商主體之間的信任危機。
（四）協商結果之難：落地難行與效果打折
協商的本質在于尋求解決方案，因此協商成果的落實則成為其關鍵所在。這一轉化過程，實際上是對協商民主制度進行深化和完善的過程。若能有效利用這一轉化過程，無疑將促進協商主體提出更為優質、結構合理的建議。然而，當前的成果轉化機制尚存諸多不足，如報送機制尚需完善、轉辦流程尚需健全等，一些地區對于促進協商成果的積極性并不高，對報送結果缺乏及時跟進，這無疑影響了協商成果的有效轉化，在具體實施過程中，由于需要多部門協調，許多問題往往不了了之。據調研，部分基層對協商辦理情況表示不滿，認為相關職能部門回應與落實不及時，導致問題無法得到解決。因此，在報告的形成環節中，我們需要充分考慮所提意見與現有工作和政策的相關性。當前，成果轉化效果不佳已成為制約政協協商與基層協商融合的一大障礙，難以在基層社會治理中發揮應有作用。
五、政協協商與基層協商有效銜接的對策建議
在探討政協協商與基層協商如何有效銜接時，我們需深思熟慮幾個關鍵因素。政協的介入時機并非隨意，而是與問題的性質、介入方式等緊密相連。首先，面對日常性議題，人民政協宜采取靈活合作的模式，提前布局，整合各方資源，精準把握問題脈絡，為基層治理提供有力支持。其次，當突發性、復雜性事件發生時，政協的作用尤為關鍵。此時，政協應主動靠前，搭建黨委政府與群眾之間的溝通橋梁，為事件的妥善處理提供緩沖空間。同時，通過多渠道加強與地方黨委政府的溝通，確保信息暢通，促進決策的科學性和時效性。再者，針對基層治理中的棘手問題，政協的介入需精準而有限。當黨委政府、群眾及其他各方力量均難以解決時，政協協商便成為關鍵力量。通過協商的方式，政協能夠巧妙介入，為問題的解決提供新思路、新方法。在政協協商與基層協商的銜接過程中，我們要巧妙把握時機，既要確保政協的有效介入，又要避免過度干預。雙方需充分感受到彼此的參與意愿，形成共識，凝聚合力。為此，我們要以基層為核心，確保政協協商與基層協商的緊密聯動。這要求我們從基層自治與基層民主的現實需求出發，完善人民代表參與基層社會管理的制度，建立相應的保障機制。同時，政協協商的退出機制也需具備相應條件，確保協商過程的動態性和實效性。
（一）黨旗領航，引領協商全過程
在協商活動的全過程要堅持黨的領導，政協協商在深入基層的過程中，與基層協商緊密融合，共同推動基層治理的現代化。為了確保政協協商在基層的有效實施，我們需要明確政協協商與基層協商的界限與職責，確保兩者在銜接中相得益彰。這種銜接不僅為黨委政府提供了寶貴的智囊支持，更為街道基層治理注入了新的活力，同時，完善的制度體系也為政協委員深入基層、參與協商活動提供了堅實的法理支撐。在制定協商計劃、開展協商活動以及落實協商成果的過程中，政協組織應緊密與黨委政府合作，將協商工作納入黨委政府的工作大局中。這樣不僅可以確保黨委政府對政協協商工作的全程參與，更有助于對協商過程中的問題進行深入研究、統籌推進。街道黨工委作為基層治理的核心力量，在協商活動中應積極整合各方資源，使政協成為黨委政府科學決策的重要平臺，成為解決基層群眾困難的得力助手。要邀請基層政府的主要領導或分管領導參與基層協商，形成長效的工作機制；注重成果的轉化與落實，建立起完善的反饋與評價機制，確保協商成果能夠真正轉化為推動基層治理的實際動力。
（二）政策精準，回應基層真實述求
政協協商與黨委政府工作緊密相連，與基層協商無縫對接，從《政府工作報告》及基層任務中提煉調研課題，確保調研內容充實而富有深度。在協商活動的各個環節，我們都強調與基層政府中心工作的緊密融合。選擇協商議題時，我們力求與黨委政府的中心工作相契合，確保政策落到實處。基層治理的前提是基層中有需求，人民群眾有表達自己需求的渠道和方式，而精準的鎖定需求是開展基層治理的關鍵。“請你來協商·民生議事堂”，正是政協協商向基層延伸的橋梁，旨在解決鎮街、村社的大事小情，尤其是那些與人民群眾切身利益息息相關的民生問題。在議題征集的過程中，我們堅持雙向互動的原則，一方面積極搭建各種民需表達平臺，鼓勵民眾敢于發聲；另一方面，政協委員和黨政代表則根據民眾需求，結合各方數據，精準選擇那些與人民群眾利益緊密相連的議題。通過這樣的方式，我們確保協商議題真正反映基層需求，為人民群眾謀利益、辦實事。
（三）共治共享，匯聚多元參與力量
傳統上，基層協商的主體往往是群眾，但由于受到行政思維的束縛，很多時候會傾向于少數權威決策，而非廣泛聽取群眾意見。然而，真正的協商應該是深入人心的，不僅僅停留在形式層面，更需要廣泛而真實的對話。實現這一目標，需構建一個科學且多樣化的參與機制，既要保證參與者的廣泛代表性，又要確保他們的權威性和專業性。例如，杭州富陽區就對村社層面的“民生議事堂”參與者、相關主體的參與頻次、專業性保障等方面做了明確規定。他們采用固定人員與臨時人員相結合的方式，建立了一支由鄉賢和熱心人士組成的特聘議事員隊伍，為他們頒發了證書，增強了他們的責任感和榮譽感。此外，富陽區還特別規定政協委員必須參與基層協商，并將其納入履職考核。政協紹興市委員會關于“民生議事堂”“五聯五提升”建設的意見（紹市政協〔2023〕5號）對各區、縣（市）政協主席會議成員要求每年參加“民生議事堂”或“協商驛站”線下協商活動不少于1次，履職小組成員每年參加“民生議事堂”“協商驛站”線下協商活動或委員工作室線下服務不少于2次。這種強制性與自發性相結合的參與機制，不僅推動了精英與民眾之間的良性互動，更讓每一位參與者深刻感受到自己的主體責任和參與價值。這樣的實踐，無疑為我們提供了寶貴的經驗和啟示。
（四）公共利益為本，建立長效監督機制
以公共利益為取向，確立督促問效的改進機制全過程人民民主的價值取向，決定了人民群眾的滿意度是衡量一切政治制度的重要指標，“請你來協商·民生議事堂”正是一個生動的例證。面對基層治理等社會問題，我們需要堅持以民為本、公共利益至上的原則。重點圍繞協商過程、協商結果落實等進行督促問效改進機制的重塑和技術賦能。具體而言，一是要充分利用好政協委員的界別和智庫優勢。成立專門的基層協商評估團隊，通過列席會議、查看臺賬、實地考察等方式進行督查評估，確保協商過程的高效和公正，評估結果納入考核。二是建立“委員督事”和“掛牌銷號”制度，對鎮街、村社經“民生議事堂”集體協商后做出的決策，轄區的政協委員應按照“誰主管誰負責的原則”，落實到具體的責任部門和責任人，由各部門匯總分類后掛牌督辦，對督辦結果交由相關群眾評議，合格者方可"銷號"，以此方式來推動基層協商成果的落實轉化，進而達到讓群眾“不白來”、“沒白說”，確保人民群眾的參與感和獲得感不斷增強，實現公共利益的最大化。
六、結語
政協協商與基層協商的有效銜接，不僅是新時代下社會治理現代化的必然要求，更是實現全過程人民民主的重要途徑。首先，黨的領導是協商全過程的核心力量，只有在黨的引領下，政協協商與基層協商才能形成合力，共同推動基層治理的現代化。其次，政策精準是回應基層真實述求的關鍵，只有確保協商議題與基層需求緊密相連，才能確保協商活動的針對性和實效性。再次，共治共享是匯聚多元參與力量的重要方式，只有構建一個科學且多樣化的參與機制，才能確保協商活動的廣泛性和深入性。最后，以公共利益為本建立長效監督機制，確保協商成果的落實轉化，實現人民群眾的參與感和獲得感不斷增強。
展望未來，政協協商與基層協商的銜接將面臨更多的機遇與挑戰，隨著社會治理現代化的不斷推進，政協協商與基層協商的作用將更加凸顯。因此，我們需要進一步加強對政協協商與基層協商銜接的理論研究和實踐探索，不斷完善協商機制，提高協商水平，確保協商活動能夠真正反映基層需求，解決基層問題，推動基層治理的現代化進程。
參考文獻：
[1]劉大鵬.市縣政協協商與基層協商銜接問題研究——以凝聚共識為中心[J].廣東省社會主義學院學報，2024（02）：80-84.
[2]李芳，曾文祥，艾祖斌.“議”出群眾“鄰”聚力 “商”出治理新氣象[N].云南政協報，2023-12-07（005）.
[3]施天協.我國基層協商民主制度的實踐形式研究[D].中共廣東省委黨校，2024.
[4]孫錫宇.政協協商介入基層協商的問題及對策研究[D].山東大學，2024.
[5]龐婷.全過程人民民主進程中深化基層協商民主建設研究[D].吉林大學，2024.
[6]陸亦新.政協協商與基層協商的銜接：社區治理新路徑探析[D].華東師范大學，2023.
[7]華鵬.雙向聚合：基層政協協商與基層協商銜接機理研究[D].中共浙江省委黨校，2024.
[8]許國燕.基層協商民主的議事規程研究[D].華南理工大學，2023.
[9]董明.新時代賦能基層治理的地方政協探索——基于浙江“請你來協商”實踐的分析[J].治理研究，2021，37（04）：71-81.
[10]魯華君.公共理性：社會治理共同體框架下基層協商民主的目標價值與實現路徑——基于浙江縣域“請你來協商”制度的經驗[J].領導科學論壇，2021（04）：81-87.
[11]弓晉.“全過程人民民主”下基層政協工作的迭代升級——基于浙江縣域“請你來協商·民生議事堂”實踐的分析[J].廣東省社會主義學院學報，2023（02）：84-89.
（ 陳德洪，紹興市政協副主席、紹興市委會主委；王彩，民建紹興新興二支部會員、紹興職業技術學院范蠡商學院副院長；葉偉巍，浙江財經大學教授；趙秀芳，民建紹興市直文理學院支部會員、紹興文理學院商學院教授。）
