2004年1月13日，時任中共浙江省委書記、省人大常委會主任習近平在與民建、致公黨省委會領導座談時指出，“要充分利用人民政協這種民主形式，切實維護各民主黨派和工商聯、各人民團體、各界愛國人士在政協中的民主權利，積極為他們參政議政創造條件、搭建平臺，讓來自各方面的有利于維護廣大人民群眾根本利益的意見和建議，能夠在人民政協這個大家庭中不受拘束地得到充分表達”1。這充分表明，人民政協是中國共產黨同各民主黨派團結合作、協商監督的重要組織形式。在多黨合作迎來“四新”的背景下，人民政協更是參政黨履職盡責的重要渠道和主要陣地。民主黨派如何在人民政協中準確定位、積極履職、發揮作用，是應該深入思考的一個重大課題。
一、我國政黨制度頂層設計為民主黨派在政協履行職能提供了保障
（一）多黨合作制度的創立為民主黨派在政協履行職能提供了根本保障。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成，是我國近代以來特定的歷史條件、社會階級結構和政黨本身發展決定的。中國共產黨與各民主黨派及無黨派人士的合作，是從抗日戰爭勝利前后開始形成，為了反對日本帝國主義的侵略，爭取民族獨立，反對國民黨一黨專政，中國共產黨與作為中間勢力的民主黨派和無黨派人士團結合作、互相配合，共同進行斗爭。抗日戰爭勝利后，中國共產黨、中國民主同盟等黨派與國民黨共同召開政治協商會議（稱舊政協），通過了關于政府組織法、國民大會、和平建國大綱、軍事和憲法草案等決議，但后來被國民黨撕毀。國民黨蔣介石發動內戰后，中國共產黨與各民主黨派及無黨派人士組成人民民主統一戰線，共同為推翻三座大山而斗爭。1948年，人民解放戰爭取得決定性勝利后，各民主黨派和無黨派人士積極響應中國共產黨“五一口號”，與中國共產黨共同籌備召開中國人民政治協商會議，創建了新中國。1949年中國人民政治協商會議的召開（稱新政協）和新中國的成立，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式誕生。回顧歷史可以看到，各民主黨派作為代表不同階層、集團、群體特殊利益和政治訴求的聯盟性政黨組織，在新政協以前，長期受到國民黨反動專制力量的排擠、迫害和打擊，在中國政治舞臺上的政治參與既缺乏民主自由的氛圍，也沒有穩定有序的制度保障。在中共“五一口號”第五條“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”的呼召下，各民主黨派通過積極籌備和參與中國人民政治協商會議，通過政治協商會議這座橋梁和紐帶，與中國共產黨實現了多黨合作。在《共同綱領》前提下，人民政協成為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，各民主黨派成為人民政協的重要參加單位。各民主黨派通過人民政協這個協商民主的重要渠道和專門機構，同中國共產黨就國家的大政方針和地方重要事務以及群眾生活等重要問題進行協商，達成共識。民主黨派履行職能有了專門機構和法律保障。
（二）多黨合作政策的完善為民主黨派在政協履行職能提供了發展依據。1956年社會主義改造基本完成以后，毛澤東表示要繼續保持共產黨與各民主黨派的合作關系，明確提出了多黨合作的八字方針“長期共存、互相監督”。改革開放以來，鄧小平將八字方針發展為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針，黨和國家關于多黨合作和政治協商的配套政策法規日漸完善。1989年頒發的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》確立了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度”。1993年3月全國人大八屆一次會議通過憲法修正案，強調“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。1997年10月中共十五大將多黨合作制度納入黨的基本綱領。2005年頒發《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，2006年頒發《中共中央關于加強人民政協工作的意見》《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》，規范了多黨合作和政治協商的運行機制，對民主黨派在政協中的組成、地位、發揮作用的途徑作了原則性規定。隨著我國多黨合作理論不斷創新、發展和完善，各項政策措施日臻完備，民主黨派在人民政協中形成了相對完整的參政議政組織系統和工作機制，以黨派界別和委員個體兩種維度發揮著獨特作用。民主黨派界別的政協委員以黨派組織系統為依托，充分利用黨派組織資源，形成能夠反映黨派成員群體政治愿望和利益訴求的提案。
（三）社會主義協商民主建設為民主黨派在政協履行職能提供了持續動力。中共十八大報告指出，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。人民政協進一步明確了工作定位，即作為社會主義協商民主的重要協商渠道和協商平臺，并以此為導向強化平臺建設、創新工作方式。全國政協恢復了雙周協商會，增加了常委會和重點協商的場次和內容，地方各級政協也積極探索實踐各具特色的履職平臺，如杭州市政協從2013年起建立了全會建議案，寧波市政協從2014年起推行全會提案、在每年政協全會上召開協商交流會。2015年中共中央出臺《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》，這些規范性文件的出臺，充分保障了民主黨派在協商民主廣泛、多層、制度化發展中的獨特地位和作用，尤其為民主黨派在人民政協中履行職能、發揮作用提供了重要指引。社會主義協商民主是中國共產黨和各民主黨派的共同創造，各民主黨派是實現社會主義協商民主的重要元素，而人民政協為協商民主搭建了一個廣闊的橋梁。人民政協作為我國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，從屬性上規定了民主黨派成為社會主義協商民主的重要參與主體。
二、民主黨派在政協履行職能運行層面存在的主要問題
近年來，在中共中央和地方各級黨委的高度重視下，得益于政協組織的積極推動，民主黨派在人民政協中形成了相對完整的參政議政組織系統和工作機制，發揮著其他界別、團體無可替代的獨特作用。如浙江省政協近年來推動的專項集體民主監督、專題協商、界別協商、界別提案、界別對口聯系、專題議政性常委會等創新性舉措，拓展了民主黨派履職的渠道和平臺，增強了民主黨派履職的制度化、組織化程度。各省級民主黨派在政協這個履職的大舞臺上積極履職，發揮了富有成效的作用。但是，與中共對民主黨派的期待以及當前社會主義協商民主建設的需要相比，民主黨派在政協履行職能還存在一些問題。
（一）民主黨派整體履職能力水平有待提升。一是能提供高層次決策咨詢的專家不多，人才優勢不夠突出。盡管民主黨派擁有相當數量的高級知識分子、行業精英人士和政府公職人員，但與黨政部門集聚大量政務精英和專家學者相比，各民主黨派人才結構不平衡、人才總量不足，比較優勢較弱。民主黨派成員多集中于高校、醫院、科研院所、企業等從事專業性較強的技術或管理工作，具有宏觀問題把握能力、能提供政策研究和決策咨詢的專家型人才不多。二是參政履職工作機制有待進一步健全。各民主黨派多年來已形成了一套比較有效的參政議政工作機制，但為了更好地適應新形勢下人民政協對各民主黨派更高質量的履職要求，參政履職工作機制需要進一步創新和完善。如應對政治協商次數增加、要求提高的新任務，各民主黨派如何能及時集聚成員優勢和智慧，形成高質量協商建議的快速反應機制；日常工作中如何建立有效的成員意見建議收集儲備整理機制；如何整合民主黨派內外資源，建立參政議政高級智庫為高質量參政議政提供支撐等，亟待探索加強。三是參政履職界別作用有待進一步增強。民主黨派以“界別”形式參加人民政協，應主要以組織化形式開展活動、發揮作用。但是實際運作中，民主黨派在政協反而表現為個體突出、界別薄弱。以全國政協提案為例，十一屆全國政協期間（2008—2012年），共立案提案26699件。其中委員提案25114件，占比為94.1%。各民主黨派作為界別所提交提案沒有單列，各民主黨派和全國工商聯共同提交提案1347件，占比為5.1%。可見絕大多數提案是委員個人提案，即個體參政而不是組織化的界別參政，個體化參政強，組織化參政弱。十二屆全國政協期間（2013-2017年），共立案提案23975件，其中委員提案21949件，占比為91.5%。各民主黨派作為界別所提交提案仍然沒有單列，各民主黨派和全國工商聯共同提交提案1702件，占比為7.1%。數據顯示，雖然委員個人提案比重有所下降，民主黨派和全國工商聯界別提案稍有上升，但沒有改變民主黨派界別提案數量極小的狀況。
（二）政協的民主黨派界別工作機制需要完善。一是政協的民主黨派界別建設相對弱化。人民政協由界別組成，但界別在政協沒有實體機構，而政協內設的專委會則是實體性的組織機構，有專職人員駐會工作，其組織化、實體化程度都比界別要高，由此造成專委會的強大和界別的弱化。如寧波市政協自十四屆三次會議推行全會提案以來，每次全會均遴選一件全會提案，5件全會提案中，民建1件，民進1件，另外3件均為專委會提出。二是政協的民主黨派組織化參與不足。與民主黨派的政治定位相比，民主黨派界別委員人數偏少，如十三屆全國政協委員中，各民主黨派界別委員僅占17.6%；浙江省十二屆政協委員中，各民主黨派界別委員僅占18.7%。一般政協全會中，民主黨派的組織化參與安排比較到位，但在日常履職活動中，如在提案、視察、社情民意、專題調研、協商監督等活動中，民主黨派組織化參與較弱。三是政協的各民主黨派溝通機制欠缺。近些年來，各民主黨派在政協履職趨同現象比較明顯，其關注的問題和對策建議，包括政協提案和大會發言、社情民意、提交給有關部門的專題報告都表現出較高的重復性。這說明，僅僅建立政協與各民主黨派之間的協商溝通機制是不夠的，政協還應該為各民主黨派在政協平臺上的參政履職建立溝通協商機制。
（三）政協開展協商民主的實效性有待加強。一是政協協商的黨派性不夠鮮明。我國政治制度的安排上，民主黨派參與的政治協商除了在政協平臺上進行，也以政黨協商的形式存在，充分體現了民主黨派在政治協商制度中的突出地位。但是，目前政協協商和政黨協商以兩條線平行進行，既造成部分協商議題和內容的重復，也使政協協商的黨派性不夠鮮明。二是政協協商形式有待改進。政協協商主要是通過開會來進行。以寧波市政協為例，各類協商會議主要有政協大會、協商交流會、常委會專題協商會、提案辦理協商會、對口協商會、委員月談會等形式。各類協商會議形式各有側重，各有特點，達到了協商內容豐富、重點突出、參與面廣等效果。但其實效性還有待加強，如政協大會中的小組討論和聯組討論，存在議題分散、泛泛而談等不足。三是協商知情和反饋機制有待加強。政協協商會議中，協商前的信息通報缺乏一定的法定程序，有時要協商的內容臨時提供各民主黨派，民主黨派缺少充分調研、討論和形成組織集體意見的時間，有時不免倉促應對。協商后的建議落實情況，也基本沒有反饋，協商結果無從知曉。
三、推動民主黨派在政協中職能發揮最優化的對策建議
（一）民主黨派要著力解決自身建設薄弱環節，為在政協中職能發揮最優化奠定基礎。打鐵還需自身硬，民主黨派要在政協中實現履職最優化，必須加強自身建設，增強能力和本領。習近平總書記曾指出，“要積極支持包括中國民主建國會在內的各民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力。”2各民主黨派應該積極主動借鑒中共自身建設的先進經驗，著力從思想工程、人才工程、制度工程、特色工程等方面著手，推進自身建設，提升參政議政整體能力。其中人才和制度是兩大關鍵。人才工程方面，必須堅持“三個為主”、注重質量、保持特色的原則，做好組織發展基礎工作；必須注重培養一支得力的參政履職隊伍，包括政協委員隊伍、參政議政委員隊伍、黨務工作專家隊伍，在加強政協委員隊伍建設過程中克服把社會精英等同于政治精英的傾向，更加注重推薦具有參政議政意愿和能力的黨派成員擔任政協委員，使每一位政協委員都成為參政議政專家；在民主黨派內部選拔培養專門的參政議政委員隊伍，增強參政議政的專業化、精深化程度，凝聚成員的整體智慧和力量；在民主黨派機關選拔培養黨務工作專家，著力提升黨務隊伍的組織領導能力和參政議政能力，發揮黨務工作者對成員的粘合、協調作用，把分散、兼職的民主黨派成員有機地組織起來。制度工程方面，要以適應人民政協工作要求為導向，一是完善民主黨派參與政協調研和提案工作機制，在民主黨派內部建立領導機制，全面統籌和協調調研、提案工作，積極協調并配合政協的調研部署，將民主黨派調研工作與政協調研工作有機整合；二是加強民主黨派界別工作機制建設，將界別建設成為政協履行職能的重要組織基礎和保障，在鼓勵民主黨派委員在以個人身份發揮作用的同時，健全集體履職工作機制，讓界別成為彰顯民主黨派整體形象和委員充分發揮作用的有效載體；三是強化聯系溝通機制，發揮好民主黨派參政議政委員會和機關的作用，定期或不定期組織政協委員、參政議政委員會委員共同召開專題研討會，在參政議政選題和調研方面形成聯動，凝聚合力。
（二）政協要著力加強民主黨派界別力量，為其在政協中職能發揮最優化提供保障。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要載體，是這一新型政黨制度作用體現、優勢體現的主要渠道。要在人民政協中進一步發揮民主黨派的作用，需要建立和完善凸顯民主黨派界別特色和支持工作開展的運行機制。一是對政協組織機構進行優化改革。政協內部專委會設置多體現專業特色，與其“統一戰線的組織”“多黨合作的機構”的性質定位不相適應，不能跟上形勢發展的需要和政治生態的改變，與人民政協的基本職能沒有完全契合。建議圍繞“政治協商、民主監督、參政議政”三項職能，建立政治協商工作委員會、民主監督工作委員會、參政議政工作委員會等職能性委員會，以優化民主黨派在人民政協發揮作用的整體環境。二是加強民主黨派界別建設，讓專委會來支持界別、推動界別建設。適當擴大民主黨派界別委員比例，注重讓委員通過民主黨派界別來彰顯自身主體性，通過界別提案的形式提交提案，以界別形式參政議政。進一步加強民主黨派界別與本黨派成員的聯系，把普通成員的意見和訴求“囊括”到界別中。為民主黨派界別開展調研、視察、學習、培訓活動提供資金和組織保障。三是健全政協內部各民主黨派的溝通機制。為避免各民主黨派在政協平臺上參政議題重合和意見建議重復，需要構建各民主黨派在政協平臺上的溝通機制，事先就一些議題進行協商，意見一致的可以民主黨派聯合提出，意見不一致的則可以利用政協平臺進行充分協商和博弈，提升意見和建議的民主性和科學性。
（三）政協協商要著力體現實效性，為民主黨派在政協中職能發揮最優化樹立典范。1954年，毛澤東在《關于政協的性質和任務的談話提綱》中指出：“政協是各黨派的協商機關，是黨派性的機關。”3針對當前政黨協商具有較強的黨派性、而政協協商的黨派性有所弱化的情況，建議：一是強化政協平臺政治協商的黨派性。比如政協會議舉辦和政協日常工作開展可以改變由政協機關主導的做法，給予民主黨派更多參與機會，在政協機關專門委員會安排中增強民主黨派成員比例，讓民主黨派在政協組織和政協工作中發揮應有的更大作用。二是調整豐富政協協商形式。建議減少政協大會小組討論，優化聯組討論，加強專題協商會，總結全國政協雙周協商會以及地方政協創新探索的各類協商會成功經驗，加以推廣普及。三是加強協商知情和反饋機制建設。協商前的信息通報，協商的內容、形式等，要形成一定的法定程序加以固定；協商的結果要得到落實，在協商一致的基礎上達成的共識，形成的意見建議，是否得到落實要像提案辦理一樣，限期給予明確回復，形成法定反饋程序。
參考文獻
1、習近平，2004年《習近平同志在與民建、致公黨省委會負責人座談時的講話要點》，《浙江民建》
2、習近平，2016年《習近平參加政協民建、工商聯界聯組會講話全文》，中國新聞網
3、毛澤東，1954年《關于政協的性質和任務的談話提綱》
