新型政黨制度視域下推進參政黨制度體系建設研究
發布時間：2021-04-20 09:27:04
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作者： 黃繼生
歷史和現實充分證明，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度經過不斷發展和完善，形成了當代中國政黨制度“一黨領導、多黨合作；一黨執政、多黨參政”這一顯著特征，其在本質上有別于傳統的一黨制和西方普遍推行的多黨制。正如習近平總書記指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”[1]新型政黨制度的提出，對我們從更深層次上認識我國政黨制度，更加堅定制度自信和增強制度自覺有著重大指導意義。
一、參政黨在中國新型政黨制度體系中的地位作用
中國新型政黨制度源于中國政黨政治實踐，其在長期的革命、建設及改革過程中日臻完善。在這一制度體系中，作為執政黨及領導黨的中國共產黨，是國家和社會各項事業的領導核心，而處于執政黨周圍的是作為參政黨的各民主黨派。追溯歷史我們發現，中國新型政黨制度就是從“五一口號”發布之時開始生根萌芽和茁壯成長的，堅持中國共產黨的領導是各民主黨派自覺而堅定的選擇，也是民主黨派的歷史特點以及新型政黨制度的性質所決定的。這充分表明我國新型政黨制度優越性在于：具有利益代表的普遍性和多元性、具有決策的民主性和高效性、具有監督的長期性和多樣性。進入新時代，進一步鞏固發展完善我國新型政黨制度，對于中國特色社會主義民主政治建設具有重要作用。在中國政黨制度的主體角色中，一方面需要中國共產黨作為執政黨，不斷提高自身建設水平，增強執政能力和領導能力。另一方面也需要民主黨派作為參政黨，不斷提高各方面的能力，充分發揮自身優勢和作用。
新時代下，全面加強參政黨自身建設，既是中國新型政黨制度的內在要求，也是中國新型政黨制度發展完善的重要條件。就參政黨自身建設而言，制度建設貫通于其自身建設的方方面面，參政黨制度建設更是中國政治制度建設的有機組成部分，其制度建設的質量和水平將直接影響和制約參政黨在政治協商、民主監督、參政議政方面的履職效能，進而對中國特色政黨制度優越性的有效發揮將產生一定影響或制約。由此可見，在中國新型政黨制度視域下，通過深化理論與完善實踐相結合，不斷加強參政黨制度建設，是當前各民主黨派亟需深入研討的一個重要課題。
二、新制度主義理論內涵及參政黨制度建設的意義
從最一般意義上講，制度可被理解為要求一定范圍內成員共同遵守的法律法規，以及按照一定程序辦事的規范準則等。就學界研究而言，組織社會學新制度理論認為，制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源[2][3]。新制度視角下的制度內涵既向外體現在法律規章層面，也向內體現在認知層面，強調這三種制度要素通常是同時存在的，它們是構成制度體系的基本要素。規制性要素主要指那些明確規定的、必須遵守的具有強制性的成文規則，其強調組織制度會制約、規制、調節組織成員行為，突出特點是具有明確的規則約束、有效的監督激勵、嚴格的獎懲及權力機制；規范性要素主要指被組織成員認為做“正確事”的恰當的、合理的程序規范、義務和責任等，其強調制度存在說明性、評價性和義務性的維度。對于組織或個體來說，它既確定行動目標，也指定追求這些目標的適當方式，對組織或成員具有規約性，使之行為符合角色期待；文化—認知性要素包括共同的信念、共同符號系統和意義框架，強調更為深層和基礎的認知、共同理解及廣泛認可，它會對人們的評價判斷和行動產生進一步影響，進而從文化、內在認知和價值認同上實現對組織成員的管理。
新制度主義政治學認為，當組織制度一旦形成，將決定著組織機構內部的政治行為，也對外深遠影響著整個政治系統的互動行為[4]。政黨理論有關研究也指出，政黨制度是指一個國家法律規定或在實際政治生活中形成的關于政黨的社會地位和作用，特別是執掌政權或參與國家政治的方式、方法、程序的制度性規定[5]。民主黨派作為與中國共產黨肝膽相照、通力合作的中國特色社會主義參政黨，是我國社會政治生活的參與主體，更是中國新型政黨制度體系的組成部分，其一切工作行為同樣要受制于制度的約束。因此，本文研究的參政黨制度是基于各民主黨派性質及任務的要求，對其長期以來的黨派工作及活動經驗的概括總結，尤指那些在歷史發展和政治實踐過程中所形成的黨派成員必須遵守的規程、規范體系、行動準則和活動機制，以及黨派與國家和社會的關系制度等的總和，具體包括國家法律、法規，黨派的綱領、章程、政治理念、工作規范、實踐中形成的優良傳統和慣例等。可見，參政黨制度反映了黨派的自身建設發展規律，其本質在于體現黨派的整體意志，功能在于規范黨派組織及成員行為，其形態上表現為各類規章制度，實現形式主要通過構建組織激勵懲戒機制來提供保障。
制度建設是參政黨自身建設的重要組成部分。在參政黨組織建設、思想建設、作風建設和制度建設等四方面有機構成中，制度建設是基礎性、根本性、長期性和保障性的建設，其具有其他方面不可代替的作用，它將影響和決定著參政黨自身建設整體的成效和水平。強化制度建設，有利于進一步提高參政黨的執行力，有助于建設高素質的參政黨，更是參政黨加強自身建設的治本之策。這具體表現在以下三個方面：一是實現黨派目標和綱領。參政黨的制度建設規定著參政黨的政治方向以及行動綱領，為了實現其階段性目標和綱領，更需要不斷地發展完善和依靠相關制度作保障；二是規范黨派成員的行為。參政黨制度建設對參政黨作風具有示范性和導向性作用，制度是行為的規范。組織制度貫穿于組織活動的各個方面，成為要求所有成員必須遵循的行為準則，從而在制度規范下，不斷提高廣大成員的政治素質和政治參與的能力。三是協調黨派組織管理體制和運行機制。參政黨制度建設在不斷完善發展過程中，會形成一些相互配套的體制與機制。制度對于各種不同的利益關系和組織力量具有協調性和整合功能，進而形成促進組織發展的合力，以此調動組織成員的積極性和主動性，不斷激發黨派組織的凝聚力和活力。
三、參政黨制度建設存在的問題：新制度主義理論視角分析
中國特色社會主義進入新時代，民主黨派將緊緊圍繞堅持好發展好完善好我國新型政黨制度，認真貫徹“四新”、“三好”要求，努力建設成為新時代中國特色社會主義參政黨。為此，各民主黨派在參政黨建設的理論和實踐方面進行了積極探索，做了大量的工作，取得了許多寶貴經驗和顯著成效，但依然存在著一些亟待破解的問題，不論從政治上，思想上還是組織上都須適應新形勢需要，都要求堅持把制度建設貫穿自身建設和履行職能全過程，從制度上不斷加強和改進民主黨派的建設。就制度建設來看，參政黨面臨著前所未有的機遇和挑戰，以及諸多不容回避的現實問題，這與建設新時代下高素質參政黨的要求還有一定差距，概括起來主要體現在：
一是黨派的制度意識較為缺乏，制度文化有待加強。如參政黨的政黨意識薄弱，政治覺悟弱化，政黨特色消減，對制度及制度的重要性認識不足，對制度建設政黨的緊迫性認識不足，對制度治理政黨的共識度有待增強。二是黨派的制度建設系統性不夠，制度設計有待加強，制度體系有待完善，制度創新性有待增強。如黨派組織內部制度不健全，缺乏相應的規范和有效機制，致使組織活動時而停滯，導致工作的被動性和隨意性，對成員沒有吸引力，組織管理松散，缺少政黨基層組織應有規范。三是制度執行力度有待增強及有效執行，尤其是對不同層級和階段的制度執行均衡度需要增強。同時，參政黨的內部監督制度機制有待健全，存在監督體系不完善，監督網絡覆蓋不到位，監督“關鍵干部”失效。如有些黨派中少部分中高級領導干部帶頭違反法紀，帶頭破壞制度，使得“關鍵少數”的“示惡效應”進一步降低了制度執行力。
正如組織分析的新制度主義指出，制度的規制性、規范性、文化—認知性三個要素共存于組織制度之中，通常情況下是以一種互相交織、共同作用的模式，共同作用于組織成員的行為。因此，本文將從組織新制度主義理論視角，對目前參政黨制度建設存在問題展開剖析。
（一）規制性要素分析：強制與約束
規制性要素包括如法律、政策、規章制度等，其明確組織成員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰，通過強制性機制來制約、規制、調節行為，體現為明確、外在的各種規制過程，如規制設定、監督和獎懲活動。在一般情況下，規制要素是制度的內核，為制度彰顯結構性力量奠定總體結構框架，行動者將受到懲罰邊界的約束，使得其行為可局限在這一邊界之內，以不損害制度所維護的組織的核心利益為衡量標準，從而實現制度的控制意圖。這表明制度中規制性要素涉及的是制度的核心利益關切，因而規制性要素從本質上來講是與強制性權力相關的。可見，就參政黨制度建設現狀而言，目前還缺乏體系化的規制性制度要素，需要強化對系統科學的規制性制度進行頂層設計和安排。從動態運行角度看，規制性制度建設是一個閉環的過程，包括制度的制定、實施、監督、反饋等環節，這就需要設計適當的激勵性規則以保證從制度上建立權力的保障和約束機制，尤其在制度執行方面要著力構建有效的監督機制。
（二）規范性要素分析：理性與效率
規范性要素強調，制度是為社會生活提供道德框架的準則結構，主要體現社會道德要求和組織行為規范，指出組織及其成員都受到社會的道德觀念系統和規范性期待的影響與制約，并通過它們將各種規范內化到參與者的行動中，形成組織內部的正式制度或非正式制度。這種道德觀念系統和規范性期待對組織及成員在思想與行為方面所產生的的影響與法律、規章制度等的作用類似。規范性制度要素賦予組織及其成員不同的角色以及附著于角色之上的不同的權力、責任、行為規范，并能轉化為一種外在壓力后不斷重復，進而內化為一種角色和身份期待。一般而言，規范性要素的存在基礎是理性與效率，它將順著規制要素限定的線路進而提升制度效率，在不觸犯規制要素框架的情況下提供更多便捷路徑，使整個制度具備更好的適應性。因此，就參政黨的規范性制度要素構建來說，目前組織的各項業務和活動的工作規范還需進一步建立健全和優化完善，還缺乏對組織及成員明確的角色期待，以及對其行為適切性的道德評價標準，還未充分發揮相應評價指標體系的引導功能，對評價結果和信息使用也不充分，激勵手段較為單一，導向作用不夠明顯。
（三）文化—認知性要素分析：理解與認同
文化—認知要素強調，外在的文化框架塑造了人們內在的理解過程，它影響和制約著人們的角色認知和行為模式并使之習慣化和客觀化。其主要經由被認可的認知模板、共同意義框架影響個體行為的偏好或價值認同，進而對組織活動施加影響。同時，它也對個體行動者的自我認知進行闡釋，從而對人們的行動加以建構或約束，這就是制度的理念建構或者文化建構功能，文化—認知框架是內生性的，它的形成過程較為漫長而復雜，對人類社會的影響方式也更加潛移默化，人們在不知不覺中就接受了它的形塑，并且深信不疑。可見，與規制性要素和規范性要素建立起來的制度認同相比，建立在文化—認知框架基礎上的制度理解與認同更為牢固和深入人心，其在某種意義上具有比規制性與規范性制度更強大的認同力量。鑒于此，就參政黨自身建設而言，文化—認知性制度要素可體現在參政黨思想文化建設層面，目前有些參政黨的思想建設工作方法較為單一，過分講究形式，不注重實效，缺乏針對性；對于參政黨的自身獨特文化和優良傳統宣傳不夠，缺乏深刻地理解和領會；對黨派成員的政黨責任意識和理想信念教育不深，需進一步增強黨派的組織認同感和組織凝聚力。
四、對策建議
理論和實踐都證明，一個政黨，若要實現其政治綱領，達到組織目標，則自身建設最為根本，而其制度建設更是自身建設和組織履職的重要保障[6]。事實上，如果制度建設不完備，民主黨派就不可能發展成為成熟的政黨，也不可能肩負起歷史和時代賦予的重擔。因此，要積極探索有效的途徑和方法，不斷加強參政黨制度建設，努力體現制度體系的合法性、科學性、系統性，使黨派的各項工作逐漸步入制度化、程序化、規范化。如前所述，通過對制度基礎要素的理論剖析可知，一個穩定有效制度系統的運行，通常需要制度基礎要素間相互作用，而非僅靠單個基礎要素發揮作用所致。因此，針對當前參政黨制度建設方面存在的問題，本文提出以下對策建議：
（一）法令規制層面：完善規制性制度要素法規體系
參政黨制度建設中應遵循合法性原則，組織制度必須以有關法令規章為依據。首先，要根據國家層面的法律規章來設計相關制度，若違背相關法令規章的權威規定就會遭到相應處罰。正如我國憲法明確指出：“任何組織、政黨和個人的活動，都必須在憲法規定的范圍內進行。”又如《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》將民主黨派職能完善為“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商，并對支持民主黨派履行職能的內容、程序、形式等作了進一步規范。”[7]因此，參政黨制度建設，應符合我國憲法、法律、中央權威性文件和政協章程的有關精神和規定，要在有關內容中予以體現和落實，尤其在設計、制定和完善各項具體制度時要與相關的規定相統一和相銜接。其次，民主黨派章程是黨派本身存在與發展的基礎。其體現了黨派的性質和地位，提出了參政黨的基本職能，是黨派活動的依據。黨派章程規定了黨派的各項根本制度，為其他各類具體制度指明了基本原則，是制定其他各種制度的基本依據。因而參政黨制度建設，必須堅持以黨派章程為依據，進一步順應新形勢和新任務要求，增強以章程為核心的制度建設，強化黨派章程制度的系統性，努力把章程的各項規定和要求真正落到實處，不斷提升制度建設的質量與水平。再次，需要強化黨派內部監督，著力建立健全內部監督制度體系。可根據黨派章程及內部監督條例，結合地區實際，進一步制定完善相關監督制度、實施細則，以及具體的可操作的措施和辦法。通過構建多重并舉的有效方式和途徑，建立完善黨派內部監督長效機制，以制度保證監督的順利實施，使之有章可循，有規可依。與此同時，也要在民主黨派內部認真貫徹落實《監察法》的施行，做到監察不枉不縱、不偏不漏，努力實現監督全覆蓋。
（二）行為規范層面：發揮規范性制度要素引導作用
規范性制度是指在制度規約下達成共識性，基于社會道德要求和角色期待的影響，組織及個體將以“何為恰當的行動”為確定標準，在規范驅動下表現出遵行“做正確事”的行為。對于個體或組織而言，與這些制度互動昭示著其在行動過程當中必須忠實維護所應擔負的義務。規范性制度一般以經驗法則、標準操作程序、崗位職責、部門職責等形式出現，通過制度建設形成科學合理的現代組織管理規章，規范組織及成員角色行為。這些制度引導組織活動的能力大部分來源于責任感和專業化，其對實現工作程序的規范化，崗位職責的規約化，以及管理方法的科學化起著重大作用。因此，建議在推進參政黨制度建設過程中進一步強化制度規范，盡快制訂、健全和完善黨派的各項具體制度和工作程序，根據現實和工作需要制定新的具體可操作的工作規范，明確各項工作的目標、要求、程序、規范，把黨派組織工作的各個環節和工作上的具體要求以及經驗做法，都以規范的形式給予文字上加以明確規定，使之操作起來有章可循。就構建各類制度規范而言，需要不斷完善和落實組織生活制度、支部管理制度、學習制度、隊伍建設制度、領導班子工作分工和負責制度、成員聯系制度、會議制度、工作制度、述職制度、履職制度、重大事項報告制度和人財物管理制度等涵蓋參政黨自身建設和履行職能兩大方面的所有制度。同時，也要注重建立完善評價激勵機制，包括獎懲機制、考評機制和創先爭優機制等，充分調動廣大成員干事創業的積極性。總而言之，通過制度建設形成規范有效的自身建設和履行職能的工作機制，從而實現黨派組織工作的規范化、運轉的有序化、辦事的高效化。
（三）思想理念層面：增強文化—認知制度要素凝聚能力
制度與文化聯系緊密，文化是影響社會制度和人們社會行為方式較深層面的精神力量，其根本特質在于能夠以無形觀念對有形存在施加一定影響。文化認知認為組織的認知思維方式可以自覺遵守制度，其意味著一種理應如此的自覺性。文化—認知性制度指的是組織內部共享的價值觀、信仰和認知框架等要素，常常以組織文化、思想認知、溝通風格等形式給予組織成員模式化的思維、感想及反應，進而指引他們制定決策和從事其他行為。前文所述，政黨是由一群有共同政治理念的人們自愿結合起來從事政治活動的團體，因而各參政黨作為我國特色新型政黨制度的組成主體，其成員亦是由持相似信仰理念、價值觀和態度的人們組成。對此，在參政黨的文化—認知性制度建設方面，建議進一步加強思想政治教育，不斷激發各自黨派特色文化的凝聚作用，通過強化教育引導、實踐養成、制度保障，形成長效機制。一方面，持續加強黨派的思想政治建設，不斷鞏固思想政治基礎。要著力強化參政黨意識，號召黨派成員認真學習貫徹中共十九大精神，自覺把思想和行動統一到中共十九大作出的重大決策部署上來，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不忘合作初心，繼續攜手前進，共同為中國共產黨領導的多黨合作事業唱響主旋律和凝聚正能量，努力為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢貢獻智慧和力量。另一方面，要持續強化黨派組織文化建設，增強組織文化的凝心聚力作用。通過深入學習民主黨派的黨（盟、會、社）章及黨（盟、會、社）史，教育廣大黨（盟、會、社）員深刻領會黨派先賢的政治主張和理想信念，牢記民族大義，高舉文化旗幟，秉承黨派優良傳統，強化責任擔當，弘揚時代精神，踐行共同價值理念，以此實現文化的認同和融合，使黨派組織煥發出一種巨大的向心力和凝聚力，進而提升組織成員文化素養和黨派整體形象。
綜上可見，參政黨制度建設目的在于通過加強制度建設，把行之有效的經驗加以提煉和歸納，以制度的形式將其相對固定，以黨（中共）為師，兼容并蓄，與時俱進，構建一套適合自身特點的、為廣大成員所認同的、適應組織運行需要的制度，切實抓好科學制定、嚴格執行、有力監督等環節，并努力做到制度管理科學化、系統化、規范化，使黨派各項工作有章可循，實現以制度規范參政黨各級組織和成員的政治行為，為參政黨規范運行和發揮職能提供制度保障，努力建設成為政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優良、制度健全的新時代中國特色社會主義參政黨。
（本文獲2020年度民建省委會理論研究優秀結項成果一等獎）
參考文獻：
[1]習近平.堅持多黨合作發展社會主義民主政治 為決勝全面建成小康社會而團結奮斗.人民日報，2018-03-05.（01版）
[2]Scott，W.R.Institutions and Organizations[M].Thousand Oaks，California：Sage Publication，2001.
[3]W•理查德•斯科特.制度與組織：思想觀念與物質利益[M].姚偉等 譯.北京：中國人民大學出版社，2010：56-57.
[4]俞可平.政治與政治學[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.
[5]曹沛霖 等.比較政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.
[6]唐明遠.民主黨派制度建設需要頂層設計[J].四川省社會主義學院學報，2012（2）：20.
[7]中國共產黨統一戰線工作條例（試行）.人民日報，2015-09-23.（01版）
一、參政黨在中國新型政黨制度體系中的地位作用
中國新型政黨制度源于中國政黨政治實踐，其在長期的革命、建設及改革過程中日臻完善。在這一制度體系中，作為執政黨及領導黨的中國共產黨，是國家和社會各項事業的領導核心，而處于執政黨周圍的是作為參政黨的各民主黨派。追溯歷史我們發現，中國新型政黨制度就是從“五一口號”發布之時開始生根萌芽和茁壯成長的，堅持中國共產黨的領導是各民主黨派自覺而堅定的選擇，也是民主黨派的歷史特點以及新型政黨制度的性質所決定的。這充分表明我國新型政黨制度優越性在于：具有利益代表的普遍性和多元性、具有決策的民主性和高效性、具有監督的長期性和多樣性。進入新時代，進一步鞏固發展完善我國新型政黨制度，對于中國特色社會主義民主政治建設具有重要作用。在中國政黨制度的主體角色中，一方面需要中國共產黨作為執政黨，不斷提高自身建設水平，增強執政能力和領導能力。另一方面也需要民主黨派作為參政黨，不斷提高各方面的能力，充分發揮自身優勢和作用。
新時代下，全面加強參政黨自身建設，既是中國新型政黨制度的內在要求，也是中國新型政黨制度發展完善的重要條件。就參政黨自身建設而言，制度建設貫通于其自身建設的方方面面，參政黨制度建設更是中國政治制度建設的有機組成部分，其制度建設的質量和水平將直接影響和制約參政黨在政治協商、民主監督、參政議政方面的履職效能，進而對中國特色政黨制度優越性的有效發揮將產生一定影響或制約。由此可見，在中國新型政黨制度視域下，通過深化理論與完善實踐相結合，不斷加強參政黨制度建設，是當前各民主黨派亟需深入研討的一個重要課題。
二、新制度主義理論內涵及參政黨制度建設的意義
從最一般意義上講，制度可被理解為要求一定范圍內成員共同遵守的法律法規，以及按照一定程序辦事的規范準則等。就學界研究而言，組織社會學新制度理論認為，制度包括為社會生活提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源[2][3]。新制度視角下的制度內涵既向外體現在法律規章層面，也向內體現在認知層面，強調這三種制度要素通常是同時存在的，它們是構成制度體系的基本要素。規制性要素主要指那些明確規定的、必須遵守的具有強制性的成文規則，其強調組織制度會制約、規制、調節組織成員行為，突出特點是具有明確的規則約束、有效的監督激勵、嚴格的獎懲及權力機制；規范性要素主要指被組織成員認為做“正確事”的恰當的、合理的程序規范、義務和責任等，其強調制度存在說明性、評價性和義務性的維度。對于組織或個體來說，它既確定行動目標，也指定追求這些目標的適當方式，對組織或成員具有規約性，使之行為符合角色期待；文化—認知性要素包括共同的信念、共同符號系統和意義框架，強調更為深層和基礎的認知、共同理解及廣泛認可，它會對人們的評價判斷和行動產生進一步影響，進而從文化、內在認知和價值認同上實現對組織成員的管理。
新制度主義政治學認為，當組織制度一旦形成，將決定著組織機構內部的政治行為，也對外深遠影響著整個政治系統的互動行為[4]。政黨理論有關研究也指出，政黨制度是指一個國家法律規定或在實際政治生活中形成的關于政黨的社會地位和作用，特別是執掌政權或參與國家政治的方式、方法、程序的制度性規定[5]。民主黨派作為與中國共產黨肝膽相照、通力合作的中國特色社會主義參政黨，是我國社會政治生活的參與主體，更是中國新型政黨制度體系的組成部分，其一切工作行為同樣要受制于制度的約束。因此，本文研究的參政黨制度是基于各民主黨派性質及任務的要求，對其長期以來的黨派工作及活動經驗的概括總結，尤指那些在歷史發展和政治實踐過程中所形成的黨派成員必須遵守的規程、規范體系、行動準則和活動機制，以及黨派與國家和社會的關系制度等的總和，具體包括國家法律、法規，黨派的綱領、章程、政治理念、工作規范、實踐中形成的優良傳統和慣例等。可見，參政黨制度反映了黨派的自身建設發展規律，其本質在于體現黨派的整體意志，功能在于規范黨派組織及成員行為，其形態上表現為各類規章制度，實現形式主要通過構建組織激勵懲戒機制來提供保障。
制度建設是參政黨自身建設的重要組成部分。在參政黨組織建設、思想建設、作風建設和制度建設等四方面有機構成中，制度建設是基礎性、根本性、長期性和保障性的建設，其具有其他方面不可代替的作用，它將影響和決定著參政黨自身建設整體的成效和水平。強化制度建設，有利于進一步提高參政黨的執行力，有助于建設高素質的參政黨，更是參政黨加強自身建設的治本之策。這具體表現在以下三個方面：一是實現黨派目標和綱領。參政黨的制度建設規定著參政黨的政治方向以及行動綱領，為了實現其階段性目標和綱領，更需要不斷地發展完善和依靠相關制度作保障；二是規范黨派成員的行為。參政黨制度建設對參政黨作風具有示范性和導向性作用，制度是行為的規范。組織制度貫穿于組織活動的各個方面，成為要求所有成員必須遵循的行為準則，從而在制度規范下，不斷提高廣大成員的政治素質和政治參與的能力。三是協調黨派組織管理體制和運行機制。參政黨制度建設在不斷完善發展過程中，會形成一些相互配套的體制與機制。制度對于各種不同的利益關系和組織力量具有協調性和整合功能，進而形成促進組織發展的合力，以此調動組織成員的積極性和主動性，不斷激發黨派組織的凝聚力和活力。
三、參政黨制度建設存在的問題：新制度主義理論視角分析
中國特色社會主義進入新時代，民主黨派將緊緊圍繞堅持好發展好完善好我國新型政黨制度，認真貫徹“四新”、“三好”要求，努力建設成為新時代中國特色社會主義參政黨。為此，各民主黨派在參政黨建設的理論和實踐方面進行了積極探索，做了大量的工作，取得了許多寶貴經驗和顯著成效，但依然存在著一些亟待破解的問題，不論從政治上，思想上還是組織上都須適應新形勢需要，都要求堅持把制度建設貫穿自身建設和履行職能全過程，從制度上不斷加強和改進民主黨派的建設。就制度建設來看，參政黨面臨著前所未有的機遇和挑戰，以及諸多不容回避的現實問題，這與建設新時代下高素質參政黨的要求還有一定差距，概括起來主要體現在：
一是黨派的制度意識較為缺乏，制度文化有待加強。如參政黨的政黨意識薄弱，政治覺悟弱化，政黨特色消減，對制度及制度的重要性認識不足，對制度建設政黨的緊迫性認識不足，對制度治理政黨的共識度有待增強。二是黨派的制度建設系統性不夠，制度設計有待加強，制度體系有待完善，制度創新性有待增強。如黨派組織內部制度不健全，缺乏相應的規范和有效機制，致使組織活動時而停滯，導致工作的被動性和隨意性，對成員沒有吸引力，組織管理松散，缺少政黨基層組織應有規范。三是制度執行力度有待增強及有效執行，尤其是對不同層級和階段的制度執行均衡度需要增強。同時，參政黨的內部監督制度機制有待健全，存在監督體系不完善，監督網絡覆蓋不到位，監督“關鍵干部”失效。如有些黨派中少部分中高級領導干部帶頭違反法紀，帶頭破壞制度，使得“關鍵少數”的“示惡效應”進一步降低了制度執行力。
正如組織分析的新制度主義指出，制度的規制性、規范性、文化—認知性三個要素共存于組織制度之中，通常情況下是以一種互相交織、共同作用的模式，共同作用于組織成員的行為。因此，本文將從組織新制度主義理論視角，對目前參政黨制度建設存在問題展開剖析。
（一）規制性要素分析：強制與約束
規制性要素包括如法律、政策、規章制度等，其明確組織成員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰，通過強制性機制來制約、規制、調節行為，體現為明確、外在的各種規制過程，如規制設定、監督和獎懲活動。在一般情況下，規制要素是制度的內核，為制度彰顯結構性力量奠定總體結構框架，行動者將受到懲罰邊界的約束，使得其行為可局限在這一邊界之內，以不損害制度所維護的組織的核心利益為衡量標準，從而實現制度的控制意圖。這表明制度中規制性要素涉及的是制度的核心利益關切，因而規制性要素從本質上來講是與強制性權力相關的。可見，就參政黨制度建設現狀而言，目前還缺乏體系化的規制性制度要素，需要強化對系統科學的規制性制度進行頂層設計和安排。從動態運行角度看，規制性制度建設是一個閉環的過程，包括制度的制定、實施、監督、反饋等環節，這就需要設計適當的激勵性規則以保證從制度上建立權力的保障和約束機制，尤其在制度執行方面要著力構建有效的監督機制。
（二）規范性要素分析：理性與效率
規范性要素強調，制度是為社會生活提供道德框架的準則結構，主要體現社會道德要求和組織行為規范，指出組織及其成員都受到社會的道德觀念系統和規范性期待的影響與制約，并通過它們將各種規范內化到參與者的行動中，形成組織內部的正式制度或非正式制度。這種道德觀念系統和規范性期待對組織及成員在思想與行為方面所產生的的影響與法律、規章制度等的作用類似。規范性制度要素賦予組織及其成員不同的角色以及附著于角色之上的不同的權力、責任、行為規范，并能轉化為一種外在壓力后不斷重復，進而內化為一種角色和身份期待。一般而言，規范性要素的存在基礎是理性與效率，它將順著規制要素限定的線路進而提升制度效率，在不觸犯規制要素框架的情況下提供更多便捷路徑，使整個制度具備更好的適應性。因此，就參政黨的規范性制度要素構建來說，目前組織的各項業務和活動的工作規范還需進一步建立健全和優化完善，還缺乏對組織及成員明確的角色期待，以及對其行為適切性的道德評價標準，還未充分發揮相應評價指標體系的引導功能，對評價結果和信息使用也不充分，激勵手段較為單一，導向作用不夠明顯。
（三）文化—認知性要素分析：理解與認同
文化—認知要素強調，外在的文化框架塑造了人們內在的理解過程，它影響和制約著人們的角色認知和行為模式并使之習慣化和客觀化。其主要經由被認可的認知模板、共同意義框架影響個體行為的偏好或價值認同，進而對組織活動施加影響。同時，它也對個體行動者的自我認知進行闡釋，從而對人們的行動加以建構或約束，這就是制度的理念建構或者文化建構功能，文化—認知框架是內生性的，它的形成過程較為漫長而復雜，對人類社會的影響方式也更加潛移默化，人們在不知不覺中就接受了它的形塑，并且深信不疑。可見，與規制性要素和規范性要素建立起來的制度認同相比，建立在文化—認知框架基礎上的制度理解與認同更為牢固和深入人心，其在某種意義上具有比規制性與規范性制度更強大的認同力量。鑒于此，就參政黨自身建設而言，文化—認知性制度要素可體現在參政黨思想文化建設層面，目前有些參政黨的思想建設工作方法較為單一，過分講究形式，不注重實效，缺乏針對性；對于參政黨的自身獨特文化和優良傳統宣傳不夠，缺乏深刻地理解和領會；對黨派成員的政黨責任意識和理想信念教育不深，需進一步增強黨派的組織認同感和組織凝聚力。
四、對策建議
理論和實踐都證明，一個政黨，若要實現其政治綱領，達到組織目標，則自身建設最為根本，而其制度建設更是自身建設和組織履職的重要保障[6]。事實上，如果制度建設不完備，民主黨派就不可能發展成為成熟的政黨，也不可能肩負起歷史和時代賦予的重擔。因此，要積極探索有效的途徑和方法，不斷加強參政黨制度建設，努力體現制度體系的合法性、科學性、系統性，使黨派的各項工作逐漸步入制度化、程序化、規范化。如前所述，通過對制度基礎要素的理論剖析可知，一個穩定有效制度系統的運行，通常需要制度基礎要素間相互作用，而非僅靠單個基礎要素發揮作用所致。因此，針對當前參政黨制度建設方面存在的問題，本文提出以下對策建議：
（一）法令規制層面：完善規制性制度要素法規體系
參政黨制度建設中應遵循合法性原則，組織制度必須以有關法令規章為依據。首先，要根據國家層面的法律規章來設計相關制度，若違背相關法令規章的權威規定就會遭到相應處罰。正如我國憲法明確指出：“任何組織、政黨和個人的活動，都必須在憲法規定的范圍內進行。”又如《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》將民主黨派職能完善為“參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商，并對支持民主黨派履行職能的內容、程序、形式等作了進一步規范。”[7]因此，參政黨制度建設，應符合我國憲法、法律、中央權威性文件和政協章程的有關精神和規定，要在有關內容中予以體現和落實，尤其在設計、制定和完善各項具體制度時要與相關的規定相統一和相銜接。其次，民主黨派章程是黨派本身存在與發展的基礎。其體現了黨派的性質和地位，提出了參政黨的基本職能，是黨派活動的依據。黨派章程規定了黨派的各項根本制度，為其他各類具體制度指明了基本原則，是制定其他各種制度的基本依據。因而參政黨制度建設，必須堅持以黨派章程為依據，進一步順應新形勢和新任務要求，增強以章程為核心的制度建設，強化黨派章程制度的系統性，努力把章程的各項規定和要求真正落到實處，不斷提升制度建設的質量與水平。再次，需要強化黨派內部監督，著力建立健全內部監督制度體系。可根據黨派章程及內部監督條例，結合地區實際，進一步制定完善相關監督制度、實施細則，以及具體的可操作的措施和辦法。通過構建多重并舉的有效方式和途徑，建立完善黨派內部監督長效機制，以制度保證監督的順利實施，使之有章可循，有規可依。與此同時，也要在民主黨派內部認真貫徹落實《監察法》的施行，做到監察不枉不縱、不偏不漏，努力實現監督全覆蓋。
（二）行為規范層面：發揮規范性制度要素引導作用
規范性制度是指在制度規約下達成共識性，基于社會道德要求和角色期待的影響，組織及個體將以“何為恰當的行動”為確定標準，在規范驅動下表現出遵行“做正確事”的行為。對于個體或組織而言，與這些制度互動昭示著其在行動過程當中必須忠實維護所應擔負的義務。規范性制度一般以經驗法則、標準操作程序、崗位職責、部門職責等形式出現，通過制度建設形成科學合理的現代組織管理規章，規范組織及成員角色行為。這些制度引導組織活動的能力大部分來源于責任感和專業化，其對實現工作程序的規范化，崗位職責的規約化，以及管理方法的科學化起著重大作用。因此，建議在推進參政黨制度建設過程中進一步強化制度規范，盡快制訂、健全和完善黨派的各項具體制度和工作程序，根據現實和工作需要制定新的具體可操作的工作規范，明確各項工作的目標、要求、程序、規范，把黨派組織工作的各個環節和工作上的具體要求以及經驗做法，都以規范的形式給予文字上加以明確規定，使之操作起來有章可循。就構建各類制度規范而言，需要不斷完善和落實組織生活制度、支部管理制度、學習制度、隊伍建設制度、領導班子工作分工和負責制度、成員聯系制度、會議制度、工作制度、述職制度、履職制度、重大事項報告制度和人財物管理制度等涵蓋參政黨自身建設和履行職能兩大方面的所有制度。同時，也要注重建立完善評價激勵機制，包括獎懲機制、考評機制和創先爭優機制等，充分調動廣大成員干事創業的積極性。總而言之，通過制度建設形成規范有效的自身建設和履行職能的工作機制，從而實現黨派組織工作的規范化、運轉的有序化、辦事的高效化。
（三）思想理念層面：增強文化—認知制度要素凝聚能力
制度與文化聯系緊密，文化是影響社會制度和人們社會行為方式較深層面的精神力量，其根本特質在于能夠以無形觀念對有形存在施加一定影響。文化認知認為組織的認知思維方式可以自覺遵守制度，其意味著一種理應如此的自覺性。文化—認知性制度指的是組織內部共享的價值觀、信仰和認知框架等要素，常常以組織文化、思想認知、溝通風格等形式給予組織成員模式化的思維、感想及反應，進而指引他們制定決策和從事其他行為。前文所述，政黨是由一群有共同政治理念的人們自愿結合起來從事政治活動的團體，因而各參政黨作為我國特色新型政黨制度的組成主體，其成員亦是由持相似信仰理念、價值觀和態度的人們組成。對此，在參政黨的文化—認知性制度建設方面，建議進一步加強思想政治教育，不斷激發各自黨派特色文化的凝聚作用，通過強化教育引導、實踐養成、制度保障，形成長效機制。一方面，持續加強黨派的思想政治建設，不斷鞏固思想政治基礎。要著力強化參政黨意識，號召黨派成員認真學習貫徹中共十九大精神，自覺把思想和行動統一到中共十九大作出的重大決策部署上來，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，不忘合作初心，繼續攜手前進，共同為中國共產黨領導的多黨合作事業唱響主旋律和凝聚正能量，努力為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢貢獻智慧和力量。另一方面，要持續強化黨派組織文化建設，增強組織文化的凝心聚力作用。通過深入學習民主黨派的黨（盟、會、社）章及黨（盟、會、社）史，教育廣大黨（盟、會、社）員深刻領會黨派先賢的政治主張和理想信念，牢記民族大義，高舉文化旗幟，秉承黨派優良傳統，強化責任擔當，弘揚時代精神，踐行共同價值理念，以此實現文化的認同和融合，使黨派組織煥發出一種巨大的向心力和凝聚力，進而提升組織成員文化素養和黨派整體形象。
綜上可見，參政黨制度建設目的在于通過加強制度建設，把行之有效的經驗加以提煉和歸納，以制度的形式將其相對固定，以黨（中共）為師，兼容并蓄，與時俱進，構建一套適合自身特點的、為廣大成員所認同的、適應組織運行需要的制度，切實抓好科學制定、嚴格執行、有力監督等環節，并努力做到制度管理科學化、系統化、規范化，使黨派各項工作有章可循，實現以制度規范參政黨各級組織和成員的政治行為，為參政黨規范運行和發揮職能提供制度保障，努力建設成為政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優良、制度健全的新時代中國特色社會主義參政黨。
（本文獲2020年度民建省委會理論研究優秀結項成果一等獎）
參考文獻：
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[3]W•理查德•斯科特.制度與組織：思想觀念與物質利益[M].姚偉等 譯.北京：中國人民大學出版社，2010：56-57.
[4]俞可平.政治與政治學[M].北京：社會科學文獻出版社，2003.
[5]曹沛霖 等.比較政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.
[6]唐明遠.民主黨派制度建設需要頂層設計[J].四川省社會主義學院學報，2012（2）：20.
[7]中國共產黨統一戰線工作條例（試行）.人民日報，2015-09-23.（01版）
