[聯(lián)誼報]親歷社會保障制度改革
發(fā)布時間：2008-12-18 08:39:48
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作者： 湖州市副市長，民建湖州市委會主委方新旗
在以社會主義市場經(jīng)濟體制為取向的經(jīng)濟體制改革中，社會保障制度建設(shè)舉足輕重。在我人生的黃金時期，正是中國社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵時期，我有幸親歷了我國社會保障制度的改革與變遷，也從中直接感悟了我國改革開放30年所取得的偉大成就。
初識社會保障制度
1995年5月，我由學(xué)校調(diào)入政府機關(guān)工作，任湖州市經(jīng)濟體制改革委員會副主任。體改委的主要職責(zé)是地方改革的政策研究與組織改革試點。這是一個接觸改革開放最前沿思想與政策的崗位，也是經(jīng)濟理論與改革實踐可以較好結(jié)合的崗位。
在市體改委的第一項主要工作，便是主筆當(dāng)年市委、市政府重點調(diào)研課題“關(guān)于培育和完善湖州市社會保障體系的研究”。通過對該課題的研究，理解了社會保障制度建設(shè)的重要性，把握了中央關(guān)于社會保障制度改革與建設(shè)的發(fā)展方向及目標要求，了解了湖州市社會保障制度改革的現(xiàn)狀。
湖州市自1987年開始實行企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)保險基金統(tǒng)籌，至1994年城市與農(nóng)村、企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的社會保險都已起步，突破了單位保障的舊框框，成為浙江省第一個全部實施企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和女工生育五大險種的地級市，形成了新型社會保險體系的雛型。
這時的社會保障制度建設(shè)仍處于起步階段，還存在許多問題和難點：如社會保險覆蓋面十分狹窄；社會保險資金征繳與管理體制落后；醫(yī)療保險嚴重滯后等。 變革養(yǎng)老保險基金征管體制
1997年底我調(diào)任德清縣副縣長。當(dāng)時受宏觀形勢影響，國有城鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營較困難，經(jīng)濟工作的重點是解困與改革，也可以說是以企業(yè)改革促解困。由于我分管工作涉及體制改革、勞動保障及商貿(mào)流通三方面，因此對主管的商業(yè)、供銷等國有城鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營慘淡、步履維艱有切身的感受，同時又更加堅信企業(yè)改革轉(zhuǎn)制是脫困的“華山一條路”，也深感健全社會保障制度是深化改革的重要保證。
當(dāng)時，企業(yè)發(fā)展、改革與社會保險三者處于相互牽制的狀態(tài)。企業(yè)經(jīng)營困難對養(yǎng)老基金統(tǒng)籌制度產(chǎn)生了強大的沖擊：一方面養(yǎng)老保險基金統(tǒng)出企業(yè)，企業(yè)繳不出社會保險基金；另一方面，養(yǎng)老保險基金統(tǒng)進單位，企業(yè)發(fā)不出退休職工的退休工資（養(yǎng)老金），不能做到退休工資的按時足額發(fā)放，出現(xiàn)了退休職工上訪。為了維護社會穩(wěn)定，企業(yè)及企業(yè)主管部門就到處籌錢，有的向社保辦借錢發(fā)放養(yǎng)老金，但往往是這個月借下個月還是要借，上年借今年仍然要借。因此，對養(yǎng)老保險資金差額結(jié)算的征繳方式進行改革被提上了工作日程。 根據(jù)省政府的要求，從1999年底起，對職工基本養(yǎng)老保險實行了“地稅收、財政管、社保發(fā)”的收支兩條線管理模式。收支管理模式的變革，對社會保險制度的發(fā)展具有十分重要的意義：一是征繳實現(xiàn)了由差額征繳向全額征繳的發(fā)展、征繳主體由社保部門變更為稅務(wù)部門，強化了征繳的剛性與社會保險的強制性特征；二是養(yǎng)老金由企業(yè)發(fā)放發(fā)展為社保機構(gòu)發(fā)放，實現(xiàn)了養(yǎng)老金發(fā)放的社會化，確保了養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放；三是養(yǎng)老金的征、管、發(fā)三環(huán)節(jié)分離，收支兩條線，強化了社保資金的管理與安全運營。 擴大職工養(yǎng)老保險覆蓋面
上世紀90年代后期，轟轟烈烈的企業(yè)改革，將國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)股份化，有的改制為股份合作制企業(yè)，有的改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。當(dāng)時以國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)養(yǎng)老金統(tǒng)籌為起步的社會保險制度已遠遠不能適應(yīng)改革發(fā)展的要求，面臨著兩大問題：一是改制企業(yè)職工的分流去向問題。如果社會保險不向非國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋，職工的社會保險無法在非公企業(yè)中延續(xù)，就沒有辦法解決職工的分流問題，企業(yè)改革就無法推進。二是社會保險將面臨無源之水的境地。市縣企業(yè)都是中小型競爭性企業(yè)，按照中央精神及企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實，都屬轉(zhuǎn)制之列，如果社會保險仍固守國有、城鎮(zhèn)集體等公有制企業(yè)，而把股份制企業(yè)、個私企業(yè)排除在外，社會保險的覆蓋范圍將日趨萎縮。所以，無論是從社會保險本身的發(fā)展需要，還是保障職工的社會保障權(quán)益的需要，確保改革的深化，都要求社會保險向非公企業(yè)擴展。
1996年，省政府發(fā)出了《關(guān)于深化社會保險制度改革的通知》，提出要進一步擴大城鎮(zhèn)從業(yè)人員社會保險的覆蓋面，按照各類保險的特點逐步擴大范圍。1997年，湖州市第一次將養(yǎng)老保險擴大到城鎮(zhèn)個私企業(yè)職工。不過當(dāng)時非公企業(yè)的參保處在自發(fā)狀態(tài)，參保人員甚少。
2000年，市委、市政府召開了全市社會保險擴面工作會議，下達了擴面任務(wù)指標，簽訂了責(zé)任狀。作為德清縣政府的分管領(lǐng)導(dǎo)，我主抓擴面工作。當(dāng)時德清縣的任務(wù)是1萬名。企業(yè)職工的主體已是農(nóng)民工，而且外地農(nóng)民工占相當(dāng)比重，農(nóng)民外出就業(yè)的性質(zhì)為“打工”，即賺一點“活錢”，對養(yǎng)老保障并不急迫，所以職工參保的自覺性極低。為完成該項任務(wù)我主要采取三項措施：一是把任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負責(zé)；二是向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出了工作組，由縣政府相關(guān)部門各負責(zé)1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查；三是出臺了鼓勵企業(yè)參保的“低門檻準入、低標準享受”的“雙低政策”，只用了3個月的時間在全市率先完成了目標任務(wù)。后來，非公企業(yè)參保的“雙低”政策在全省、全國得到了推廣。
我于２００３年任湖州市副市長，分管勞動與社會保障工作。當(dāng)年，市政府出臺了《關(guān)于進一步做好職工基本養(yǎng)老保險費征繳工作的通知》，實行了企業(yè)繳費與個人繳費相分離的辦法，不論用人單位參保人員的多少，對用人單位都按全部職工的工資總額和規(guī)定比例征收基本養(yǎng)老保險費，推進了擴面征繳工作制度化、規(guī)范化，在全省率先基本實現(xiàn)企業(yè)參保的“全覆蓋”。
２００５年，制定《湖州市社會保險費征繳管理辦法》，其核心思想是將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、工傷保險費、失業(yè)保險費、女工生育保險費歸并為社會保險費合征，即５大社會保險費統(tǒng)一由地稅部門負責(zé)征收，各費種統(tǒng)一征繳，分類繳入國庫。其意義在于避免了五費分頭繳納的狀況，方便了企業(yè)。 保障失地農(nóng)民的基本生活
隨著工業(yè)的發(fā)展、城市的擴大，工業(yè)用地與城市建設(shè)用地需求擴大，向農(nóng)村征用土地日益增多，雖在建設(shè)用地征用過程中，不同程度地解決了被征地農(nóng)民的一些利益問題，但被征地農(nóng)民由就業(yè)安置向貨幣安置轉(zhuǎn)變后，建設(shè)用地補償標準偏低，補償不到位，被征地農(nóng)民基本生活和老有所養(yǎng)問題沒有根本解決，長期以往會引發(fā)嚴重的社會問題。為此，湖州市從２００２年著手研究被征地農(nóng)民的基本生活保障問題，２００３年正式建立了被征地農(nóng)民基本生活保障制度。
被征地農(nóng)民基本生活保障問題涉及面廣，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響大。本著“新老人員兼顧、低標準先起步、相關(guān)政策銜接”的原則，２００３年３月出臺了文件，初步建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，這項制度的重要特點就是新老人員兼顧，既考慮２００３年起始的新的被征地農(nóng)民基本生活保障問題，同時也考慮了２００２年及之前被征地農(nóng)民的生活補助問題，即“２００３年１月１日后因土地征用而農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民應(yīng)參加基本生活保障制度，１９９２年至２００２年１２月３１日之間的被征地農(nóng)民自愿參加生活補助制度”。兩種制度的區(qū)別在于，一是生活補助制度的待遇水平低于基本生活保障制度；二是基本生活保障制度具有強制性，而生活補助制度可自愿參加。這項制度從２００３年下半年起在全省及全國得到了推廣。
從實踐效果來看，這一制度既解決了發(fā)展中的問題，也較好地解決了歷史遺留問題，社會反響甚好。 實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障
２００１年湖州市建立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，大病統(tǒng)籌向基本醫(yī)療保險過渡。２００３年建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，將農(nóng)村所有居民全部納入了農(nóng)村合作醫(yī)療范圍，沒有醫(yī)療保障的就剩下城鎮(zhèn)部分老年居民及城鎮(zhèn)未成年人。
為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人享有基本醫(yī)療保障的目標，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，２００６年市政府出臺了《關(guān)于建立市區(qū)城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險制度的若干意見》，在市本級率先實施。
該意見按照個人和家庭繳費為主、財政適當(dāng)補助的原則，建立城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金。城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險只限于保障基本醫(yī)療，先行解決城鎮(zhèn)居民的大病住院風(fēng)險。
２００７年全國開展了建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作，湖州市被列為試點城市，根據(jù)國務(wù)院要求及我市的實施情況對其進行了完善，把該制度正式確定為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，印發(fā)了《湖州市區(qū)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》。下調(diào)了城鎮(zhèn)未成年人及學(xué)生的繳費標準，提高了醫(yī)療保險待遇。
回顧這么多年來的實踐，社會保障制度有了重大的發(fā)展，覆蓋對象由城鎮(zhèn)公有制企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工、并進而擴展到城鄉(xiāng)全體居民，保險種類逐步健全，管理體制滿足了社會化的需求，管理手段的信息化程度日益提高。基本建立起了多層次、廣覆蓋的社會保險制度，人人享有養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障的制度框架初步建成。
1995年5月，我由學(xué)校調(diào)入政府機關(guān)工作，任湖州市經(jīng)濟體制改革委員會副主任。體改委的主要職責(zé)是地方改革的政策研究與組織改革試點。這是一個接觸改革開放最前沿思想與政策的崗位，也是經(jīng)濟理論與改革實踐可以較好結(jié)合的崗位。
在市體改委的第一項主要工作，便是主筆當(dāng)年市委、市政府重點調(diào)研課題“關(guān)于培育和完善湖州市社會保障體系的研究”。通過對該課題的研究，理解了社會保障制度建設(shè)的重要性，把握了中央關(guān)于社會保障制度改革與建設(shè)的發(fā)展方向及目標要求，了解了湖州市社會保障制度改革的現(xiàn)狀。
湖州市自1987年開始實行企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)保險基金統(tǒng)籌，至1994年城市與農(nóng)村、企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的社會保險都已起步，突破了單位保障的舊框框，成為浙江省第一個全部實施企業(yè)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和女工生育五大險種的地級市，形成了新型社會保險體系的雛型。
這時的社會保障制度建設(shè)仍處于起步階段，還存在許多問題和難點：如社會保險覆蓋面十分狹窄；社會保險資金征繳與管理體制落后；醫(yī)療保險嚴重滯后等。 變革養(yǎng)老保險基金征管體制
1997年底我調(diào)任德清縣副縣長。當(dāng)時受宏觀形勢影響，國有城鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營較困難，經(jīng)濟工作的重點是解困與改革，也可以說是以企業(yè)改革促解困。由于我分管工作涉及體制改革、勞動保障及商貿(mào)流通三方面，因此對主管的商業(yè)、供銷等國有城鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營慘淡、步履維艱有切身的感受，同時又更加堅信企業(yè)改革轉(zhuǎn)制是脫困的“華山一條路”，也深感健全社會保障制度是深化改革的重要保證。
當(dāng)時，企業(yè)發(fā)展、改革與社會保險三者處于相互牽制的狀態(tài)。企業(yè)經(jīng)營困難對養(yǎng)老基金統(tǒng)籌制度產(chǎn)生了強大的沖擊：一方面養(yǎng)老保險基金統(tǒng)出企業(yè)，企業(yè)繳不出社會保險基金；另一方面，養(yǎng)老保險基金統(tǒng)進單位，企業(yè)發(fā)不出退休職工的退休工資（養(yǎng)老金），不能做到退休工資的按時足額發(fā)放，出現(xiàn)了退休職工上訪。為了維護社會穩(wěn)定，企業(yè)及企業(yè)主管部門就到處籌錢，有的向社保辦借錢發(fā)放養(yǎng)老金，但往往是這個月借下個月還是要借，上年借今年仍然要借。因此，對養(yǎng)老保險資金差額結(jié)算的征繳方式進行改革被提上了工作日程。 根據(jù)省政府的要求，從1999年底起，對職工基本養(yǎng)老保險實行了“地稅收、財政管、社保發(fā)”的收支兩條線管理模式。收支管理模式的變革，對社會保險制度的發(fā)展具有十分重要的意義：一是征繳實現(xiàn)了由差額征繳向全額征繳的發(fā)展、征繳主體由社保部門變更為稅務(wù)部門，強化了征繳的剛性與社會保險的強制性特征；二是養(yǎng)老金由企業(yè)發(fā)放發(fā)展為社保機構(gòu)發(fā)放，實現(xiàn)了養(yǎng)老金發(fā)放的社會化，確保了養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放；三是養(yǎng)老金的征、管、發(fā)三環(huán)節(jié)分離，收支兩條線，強化了社保資金的管理與安全運營。 擴大職工養(yǎng)老保險覆蓋面
上世紀90年代后期，轟轟烈烈的企業(yè)改革，將國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)股份化，有的改制為股份合作制企業(yè)，有的改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司。當(dāng)時以國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)養(yǎng)老金統(tǒng)籌為起步的社會保險制度已遠遠不能適應(yīng)改革發(fā)展的要求，面臨著兩大問題：一是改制企業(yè)職工的分流去向問題。如果社會保險不向非國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋，職工的社會保險無法在非公企業(yè)中延續(xù)，就沒有辦法解決職工的分流問題，企業(yè)改革就無法推進。二是社會保險將面臨無源之水的境地。市縣企業(yè)都是中小型競爭性企業(yè)，按照中央精神及企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實，都屬轉(zhuǎn)制之列，如果社會保險仍固守國有、城鎮(zhèn)集體等公有制企業(yè)，而把股份制企業(yè)、個私企業(yè)排除在外，社會保險的覆蓋范圍將日趨萎縮。所以，無論是從社會保險本身的發(fā)展需要，還是保障職工的社會保障權(quán)益的需要，確保改革的深化，都要求社會保險向非公企業(yè)擴展。
1996年，省政府發(fā)出了《關(guān)于深化社會保險制度改革的通知》，提出要進一步擴大城鎮(zhèn)從業(yè)人員社會保險的覆蓋面，按照各類保險的特點逐步擴大范圍。1997年，湖州市第一次將養(yǎng)老保險擴大到城鎮(zhèn)個私企業(yè)職工。不過當(dāng)時非公企業(yè)的參保處在自發(fā)狀態(tài)，參保人員甚少。
2000年，市委、市政府召開了全市社會保險擴面工作會議，下達了擴面任務(wù)指標，簽訂了責(zé)任狀。作為德清縣政府的分管領(lǐng)導(dǎo)，我主抓擴面工作。當(dāng)時德清縣的任務(wù)是1萬名。企業(yè)職工的主體已是農(nóng)民工，而且外地農(nóng)民工占相當(dāng)比重，農(nóng)民外出就業(yè)的性質(zhì)為“打工”，即賺一點“活錢”，對養(yǎng)老保障并不急迫，所以職工參保的自覺性極低。為完成該項任務(wù)我主要采取三項措施：一是把任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負責(zé)；二是向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出了工作組，由縣政府相關(guān)部門各負責(zé)1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查；三是出臺了鼓勵企業(yè)參保的“低門檻準入、低標準享受”的“雙低政策”，只用了3個月的時間在全市率先完成了目標任務(wù)。后來，非公企業(yè)參保的“雙低”政策在全省、全國得到了推廣。
我于２００３年任湖州市副市長，分管勞動與社會保障工作。當(dāng)年，市政府出臺了《關(guān)于進一步做好職工基本養(yǎng)老保險費征繳工作的通知》，實行了企業(yè)繳費與個人繳費相分離的辦法，不論用人單位參保人員的多少，對用人單位都按全部職工的工資總額和規(guī)定比例征收基本養(yǎng)老保險費，推進了擴面征繳工作制度化、規(guī)范化，在全省率先基本實現(xiàn)企業(yè)參保的“全覆蓋”。
２００５年，制定《湖州市社會保險費征繳管理辦法》，其核心思想是將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、工傷保險費、失業(yè)保險費、女工生育保險費歸并為社會保險費合征，即５大社會保險費統(tǒng)一由地稅部門負責(zé)征收，各費種統(tǒng)一征繳，分類繳入國庫。其意義在于避免了五費分頭繳納的狀況，方便了企業(yè)。 保障失地農(nóng)民的基本生活
隨著工業(yè)的發(fā)展、城市的擴大，工業(yè)用地與城市建設(shè)用地需求擴大，向農(nóng)村征用土地日益增多，雖在建設(shè)用地征用過程中，不同程度地解決了被征地農(nóng)民的一些利益問題，但被征地農(nóng)民由就業(yè)安置向貨幣安置轉(zhuǎn)變后，建設(shè)用地補償標準偏低，補償不到位，被征地農(nóng)民基本生活和老有所養(yǎng)問題沒有根本解決，長期以往會引發(fā)嚴重的社會問題。為此，湖州市從２００２年著手研究被征地農(nóng)民的基本生活保障問題，２００３年正式建立了被征地農(nóng)民基本生活保障制度。
被征地農(nóng)民基本生活保障問題涉及面廣，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響大。本著“新老人員兼顧、低標準先起步、相關(guān)政策銜接”的原則，２００３年３月出臺了文件，初步建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，這項制度的重要特點就是新老人員兼顧，既考慮２００３年起始的新的被征地農(nóng)民基本生活保障問題，同時也考慮了２００２年及之前被征地農(nóng)民的生活補助問題，即“２００３年１月１日后因土地征用而農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民應(yīng)參加基本生活保障制度，１９９２年至２００２年１２月３１日之間的被征地農(nóng)民自愿參加生活補助制度”。兩種制度的區(qū)別在于，一是生活補助制度的待遇水平低于基本生活保障制度；二是基本生活保障制度具有強制性，而生活補助制度可自愿參加。這項制度從２００３年下半年起在全省及全國得到了推廣。
從實踐效果來看，這一制度既解決了發(fā)展中的問題，也較好地解決了歷史遺留問題，社會反響甚好。 實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療保障
２００１年湖州市建立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，大病統(tǒng)籌向基本醫(yī)療保險過渡。２００３年建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，將農(nóng)村所有居民全部納入了農(nóng)村合作醫(yī)療范圍，沒有醫(yī)療保障的就剩下城鎮(zhèn)部分老年居民及城鎮(zhèn)未成年人。
為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人人享有基本醫(yī)療保障的目標，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，２００６年市政府出臺了《關(guān)于建立市區(qū)城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險制度的若干意見》，在市本級率先實施。
該意見按照個人和家庭繳費為主、財政適當(dāng)補助的原則，建立城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金。城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險只限于保障基本醫(yī)療，先行解決城鎮(zhèn)居民的大病住院風(fēng)險。
２００７年全國開展了建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點工作，湖州市被列為試點城市，根據(jù)國務(wù)院要求及我市的實施情況對其進行了完善，把該制度正式確定為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，印發(fā)了《湖州市區(qū)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》。下調(diào)了城鎮(zhèn)未成年人及學(xué)生的繳費標準，提高了醫(yī)療保險待遇。
回顧這么多年來的實踐，社會保障制度有了重大的發(fā)展，覆蓋對象由城鎮(zhèn)公有制企業(yè)職工擴大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)職工、并進而擴展到城鄉(xiāng)全體居民，保險種類逐步健全，管理體制滿足了社會化的需求，管理手段的信息化程度日益提高。基本建立起了多層次、廣覆蓋的社會保險制度，人人享有養(yǎng)老保障與醫(yī)療保障的制度框架初步建成。
