[人民政協報]巨額賣地收入該管管了
發布時間：2011-05-10 00:00:00
|
作者： 盧步東
據國土資源部統計，2010年，全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，其中北京收入1638.5億元，上海1527億元。然而，這些巨額的“賣地”進賬如何使用值得深思。全國許多城市這些年來一直熱衷于搞名目繁多的園區建設，樂此不疲地搞招商引資，其實質都是經不住“賣地”巨大利益的誘惑。
土地出讓金成地方“第二財政”
目前，許多城市的土地出讓收益幾乎與財政收入相差無幾，有些城市甚至遠遠超過了財政收入，成為“第二財政”。
以筆者了解到的某省為例，2010年省級財政收入有2000多億元，而所轄各地市土地出讓收入是4000多億元，減去成本，各地政府仍然有2000多億元的財政收入。但與省級財政收入相比，土地出讓收入的使用如同霧里看花。
1993年國務院進行分稅制改革后，在一定意義上，地方政府成為一個“經濟人”，更多的則是考慮如何從土地交易中獲得最大收益。
2006年，國務院辦公廳曾下發通知，提出規范土地出讓收入使用范圍，重點向新農村建設傾斜，切實保障被征地農民和被拆遷居民利益，建立被征地農民生活保障的長效機制等要求。但事實上，一些地方政府并未完全按該通知要求執行，而是把土地收入當成政府手中的“私房錢”，土地出讓金收入已經成為地方財政彌補其事權與財力不相匹配的主要來源。
土地出讓金缺乏有效監管
當前，我國土地出讓收益的使用缺乏有效監督，表現有四:
一是土地出讓收益的使用隨心所欲，缺乏應有的分配原則。如某市政府同意在未來十年內，將兩塊土地開發的增值收入優先用于某國有企業債的資本金償付。
二是導致腐敗案件屢見不鮮。審計署一項抽查顯示，10個省本級、23個市本級和41個縣應納而未納入預算管理的848.26億元非稅收入當中，土地出讓收入就達到626.42億元。未納入預算導致土地出讓收益的使用缺乏應有的監督，“土地腐敗”的高發態勢也就在所難免。
三是不利于城市的可持續發展，造成城市“透支未來的繁榮”。由于土地出讓收入由本級政府收、本級政府用的特殊性，地方政府大量賣地，抬高地價，獲得巨額預算外財政收入。在不少地方，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50％，有些甚至占80％以上。然而，土地作為一種稀缺資源，總有賣完的時候，到那時這些收入靠什么補充？土地一般出讓40年至70年，這些來自未來的收入被用于現在的各種建設，是不可持續的。
四是影響社會穩定與和諧。對城市居民而言，迅速推高的房價意味著他們要用幾十年的收入獲得一塊棲息之地。對失地農民來說，就業、醫療、養老甚至生存問題會越來越凸顯出來，積累成嚴重的社會問題。
應對土地出讓收益嚴格審計
為此，筆者建議:
一、首先對近5年或10年的土地出讓收益的使用進行審計。土地出讓20余年，這些土地出讓收入究竟累計起來有多少？積累了多少？用了多少？用在什么地方？用在老百姓身上的有多少？這些都應該清清楚楚，而不能是一筆糊涂賬。
二、在法律上系統地規定土地出讓收益的使用途徑。除了2006年國務院辦公廳下發的通知外，相關部委和地方政府，也曾先后針對土地出讓收益的分配出臺了一些政策，比如用于征地農民補償、用于農業開發和廉租房建設等，但大多比較零亂或過于寬泛，導致執行不力。因此需要進一步用法律法規的形式，明確土地出讓收益分配格局。
1.明確土地出讓收益要基本解決失地農民的社會保障。包括調整征地補償費的分配結構，將征地補償費和安置補助費足額支付給失地農民，為失地農民辦理各種社會保險，對各種營利項目的征地，允許被征地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與項目合作，分享土地增值收益。
2.以建設新農村為目標擴大土地出讓收益適用范圍，以法律形式確保土地出讓收益回流農村有大幅度增長。
3.土地出讓收益使用應加大在養老、就業、醫療等民生方面的比重，特別是低收入群體的養老、就業、醫療保障等方面。
三、省級政府應加強對土地出讓收益的監管。土地出讓收益的使用應該和財政收入一樣，公開公平、公正透明。省級政府的監管一方面是對土地成本的使用，特別是對管理費用的監管，另一方面是對土地出讓收益用途的監管，促使土地出讓收益用在被征地農民生活保障和新農村建設等方面。
四、改變子吃卯糧的現狀。70年的錢一朝預支，既造成了大量腐敗、浪費和分配不公等社會問題，也為可持續發展帶來巨大隱憂。可以考慮土地出讓收益由一次性收取70年改為逐年收取，或者建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發展留下空間。
土地出讓金成地方“第二財政”
目前，許多城市的土地出讓收益幾乎與財政收入相差無幾，有些城市甚至遠遠超過了財政收入，成為“第二財政”。
以筆者了解到的某省為例，2010年省級財政收入有2000多億元，而所轄各地市土地出讓收入是4000多億元，減去成本，各地政府仍然有2000多億元的財政收入。但與省級財政收入相比，土地出讓收入的使用如同霧里看花。
1993年國務院進行分稅制改革后，在一定意義上，地方政府成為一個“經濟人”，更多的則是考慮如何從土地交易中獲得最大收益。
2006年，國務院辦公廳曾下發通知，提出規范土地出讓收入使用范圍，重點向新農村建設傾斜，切實保障被征地農民和被拆遷居民利益，建立被征地農民生活保障的長效機制等要求。但事實上，一些地方政府并未完全按該通知要求執行，而是把土地收入當成政府手中的“私房錢”，土地出讓金收入已經成為地方財政彌補其事權與財力不相匹配的主要來源。
土地出讓金缺乏有效監管
當前，我國土地出讓收益的使用缺乏有效監督，表現有四:
一是土地出讓收益的使用隨心所欲，缺乏應有的分配原則。如某市政府同意在未來十年內，將兩塊土地開發的增值收入優先用于某國有企業債的資本金償付。
二是導致腐敗案件屢見不鮮。審計署一項抽查顯示，10個省本級、23個市本級和41個縣應納而未納入預算管理的848.26億元非稅收入當中，土地出讓收入就達到626.42億元。未納入預算導致土地出讓收益的使用缺乏應有的監督，“土地腐敗”的高發態勢也就在所難免。
三是不利于城市的可持續發展，造成城市“透支未來的繁榮”。由于土地出讓收入由本級政府收、本級政府用的特殊性，地方政府大量賣地，抬高地價，獲得巨額預算外財政收入。在不少地方，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50％，有些甚至占80％以上。然而，土地作為一種稀缺資源，總有賣完的時候，到那時這些收入靠什么補充？土地一般出讓40年至70年，這些來自未來的收入被用于現在的各種建設，是不可持續的。
四是影響社會穩定與和諧。對城市居民而言，迅速推高的房價意味著他們要用幾十年的收入獲得一塊棲息之地。對失地農民來說，就業、醫療、養老甚至生存問題會越來越凸顯出來，積累成嚴重的社會問題。
應對土地出讓收益嚴格審計
為此，筆者建議:
一、首先對近5年或10年的土地出讓收益的使用進行審計。土地出讓20余年，這些土地出讓收入究竟累計起來有多少？積累了多少？用了多少？用在什么地方？用在老百姓身上的有多少？這些都應該清清楚楚，而不能是一筆糊涂賬。
二、在法律上系統地規定土地出讓收益的使用途徑。除了2006年國務院辦公廳下發的通知外，相關部委和地方政府，也曾先后針對土地出讓收益的分配出臺了一些政策，比如用于征地農民補償、用于農業開發和廉租房建設等，但大多比較零亂或過于寬泛，導致執行不力。因此需要進一步用法律法規的形式，明確土地出讓收益分配格局。
1.明確土地出讓收益要基本解決失地農民的社會保障。包括調整征地補償費的分配結構，將征地補償費和安置補助費足額支付給失地農民，為失地農民辦理各種社會保險，對各種營利項目的征地，允許被征地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與項目合作，分享土地增值收益。
2.以建設新農村為目標擴大土地出讓收益適用范圍，以法律形式確保土地出讓收益回流農村有大幅度增長。
3.土地出讓收益使用應加大在養老、就業、醫療等民生方面的比重，特別是低收入群體的養老、就業、醫療保障等方面。
三、省級政府應加強對土地出讓收益的監管。土地出讓收益的使用應該和財政收入一樣，公開公平、公正透明。省級政府的監管一方面是對土地成本的使用，特別是對管理費用的監管，另一方面是對土地出讓收益用途的監管，促使土地出讓收益用在被征地農民生活保障和新農村建設等方面。
四、改變子吃卯糧的現狀。70年的錢一朝預支，既造成了大量腐敗、浪費和分配不公等社會問題，也為可持續發展帶來巨大隱憂。可以考慮土地出讓收益由一次性收取70年改為逐年收取，或者建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發展留下空間。
