[聯(lián)誼報(bào)]深化交通領(lǐng)域投融資體制改革
戴銘委員代表民建浙江省委會(huì)發(fā)言
發(fā)布時(shí)間：2014-09-01 15:04:01
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交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也惠及民生。但長(zhǎng)期以來(lái)，我省交通領(lǐng)域存在著一些突出矛盾和障礙，投資管理體制沒(méi)有充分理順，相關(guān)政策變動(dòng)隨意，收費(fèi)機(jī)制僵化，法人治理結(jié)構(gòu)還有待優(yōu)化，社會(huì)資金和民間資本參與交通投資建設(shè)的積極性不高。為增強(qiáng)交通領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力，破解交通投融資難題，增強(qiáng)后續(xù)發(fā)展空間，提出相關(guān)建議。
采取分類(lèi)施策的方法，界定好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一是需要依據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)特點(diǎn)和盈利能力進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。比如分離政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目。對(duì)于政府還貸項(xiàng)目應(yīng)充分發(fā)揮其公益性特點(diǎn)，通過(guò)價(jià)格管制和財(cái)政支持手段，吸引市場(chǎng)資金參與投資開(kāi)發(fā)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，通過(guò)建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，吸引社會(huì)資金和民間資本進(jìn)入交通領(lǐng)域參與投資、建設(shè)、管理、營(yíng)運(yùn)等環(huán)節(jié)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效的交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)。
二是需要主管部門(mén)提高市場(chǎng)化意識(shí)，創(chuàng)新管理模式，厘清各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。加強(qiáng)規(guī)劃管理，借助財(cái)政稅收政策、發(fā)債融資等杠桿手段，為市場(chǎng)資金創(chuàng)造有吸引力的參與條件，吸引國(guó)有、民營(yíng)、外資等各市場(chǎng)主體充分參與，同時(shí)導(dǎo)入“公平、公正、公開(kāi)”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)效率不斷提高。通過(guò)合同契約方式明確參與各方的權(quán)責(zé)利。
三是需要提高交通投資項(xiàng)目前期可行性分析和財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)的真實(shí)性和準(zhǔn)確度。采取科學(xué)方法對(duì)交通流量、通行費(fèi)進(jìn)行客觀預(yù)測(cè)，根據(jù)項(xiàng)目沿途縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目類(lèi)別進(jìn)行界定，與造價(jià)有關(guān)的各要素資源進(jìn)行分析研究，提高可行性研究報(bào)告的可信度和準(zhǔn)確度。通過(guò)引入獨(dú)立于有關(guān)當(dāng)事者和參與主體的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資效益進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，為建立合理的補(bǔ)償機(jī)制決策所用。
改革現(xiàn)行公路收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，建立合理的交通投資收益補(bǔ)償機(jī)制。一是改革高速公路收費(fèi)機(jī)制，確定合理定價(jià)。根據(jù)測(cè)算，如果高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲0.05元的話(huà)，按2013年全省高速公路通行費(fèi)收入232億元計(jì)算，每年可增加約25億元通行費(fèi)收入。目前江蘇、廣西等地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)高于我省的一類(lèi)車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)0.4元/公里。如江蘇省2008年前高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一類(lèi)車(chē)為0.45元/公里，2008年后建成高速公路大部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一類(lèi)車(chē)為0.55元/公里。廣西壯族自治區(qū)也于今年8月1日起調(diào)整高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)2008年后建成的高速公路一類(lèi)車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從0.4元/公里調(diào)整至0.5元/公里。因此，建議參照江蘇、廣西等省份的做法，合理確定及適時(shí)調(diào)整通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全省路網(wǎng)統(tǒng)一，增加的通行費(fèi)收入扣除項(xiàng)目業(yè)主必要的支出后，全部納入建設(shè)資金池（或建設(shè)基金），專(zhuān)款用于全省高速公路建設(shè)和政府還貸高速公路虧損彌補(bǔ)。
二是對(duì)效益較差的交通基礎(chǔ)投資項(xiàng)目，為引入市場(chǎng)投資，必須建立合理的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，由政府財(cái)政資金予以支持。（1）將社會(huì)交通稅費(fèi)（主要是燃油稅）的年度增量部分彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口。（2）對(duì)高速公路的稅務(wù)體制應(yīng)區(qū)別對(duì)待，從地方財(cái)政體制分離高速公路稅收入手，探索建立合并納稅并將所得稅項(xiàng)全部反哺高速公路建設(shè)的機(jī)制。（3）通過(guò)發(fā)行地方政府債券，每年按計(jì)劃將建設(shè)資金不足部分列入地方政府發(fā)債計(jì)劃，通過(guò)發(fā)債籌措低成本、長(zhǎng)期限資金。
創(chuàng)新交通領(lǐng)域投融資方式，規(guī)范混合所有制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。一是轉(zhuǎn)變投資觀念和模式，由過(guò)去完全依賴(lài)下屬交通融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)橐胧袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)選擇最有效率的投資主體來(lái)提供服務(wù)。采取PPP模式、沿線(xiàn)資源統(tǒng)一打包資產(chǎn)證券化或建立建設(shè)基金等多種方式，發(fā)揮政府和市場(chǎng)投資主體的積極作用。根據(jù)交通項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、現(xiàn)金流量穩(wěn)定等特點(diǎn)，也可導(dǎo)入保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等投融資手段。建議選擇有代表性、可操作性強(qiáng)的高速公路項(xiàng)目進(jìn)行投融資方式的先行先試，嘗試將高速公路附帶的服務(wù)區(qū)、土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包上市或推向市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)投資管理，獲取最大化收益。創(chuàng)新契約化管理模式，提高公路交通領(lǐng)域的資源配置效率。
二是建立規(guī)范的公司制法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)混合所有制企業(yè)良性發(fā)展。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)約束型的經(jīng)營(yíng)者選任機(jī)制，誰(shuí)出資、誰(shuí)派人、誰(shuí)管理。建立多方參與、產(chǎn)權(quán)決定的治理機(jī)制，健全股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，解決行政過(guò)多干涉企業(yè)人事任命的弊病，發(fā)揮各方積極性，保證各方股東的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的高效運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)可控。在政府或國(guó)資為大股東前提下，創(chuàng)新建立小股東重大決定或重大事項(xiàng)的否決權(quán)制度，充分保障小股東的利益。
采取分類(lèi)施策的方法，界定好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一是需要依據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)特點(diǎn)和盈利能力進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。比如分離政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目。對(duì)于政府還貸項(xiàng)目應(yīng)充分發(fā)揮其公益性特點(diǎn)，通過(guò)價(jià)格管制和財(cái)政支持手段，吸引市場(chǎng)資金參與投資開(kāi)發(fā)；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，利用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，通過(guò)建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，吸引社會(huì)資金和民間資本進(jìn)入交通領(lǐng)域參與投資、建設(shè)、管理、營(yíng)運(yùn)等環(huán)節(jié)，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效的交通基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)。
二是需要主管部門(mén)提高市場(chǎng)化意識(shí)，創(chuàng)新管理模式，厘清各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。加強(qiáng)規(guī)劃管理，借助財(cái)政稅收政策、發(fā)債融資等杠桿手段，為市場(chǎng)資金創(chuàng)造有吸引力的參與條件，吸引國(guó)有、民營(yíng)、外資等各市場(chǎng)主體充分參與，同時(shí)導(dǎo)入“公平、公正、公開(kāi)”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)效率不斷提高。通過(guò)合同契約方式明確參與各方的權(quán)責(zé)利。
三是需要提高交通投資項(xiàng)目前期可行性分析和財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)的真實(shí)性和準(zhǔn)確度。采取科學(xué)方法對(duì)交通流量、通行費(fèi)進(jìn)行客觀預(yù)測(cè)，根據(jù)項(xiàng)目沿途縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目類(lèi)別進(jìn)行界定，與造價(jià)有關(guān)的各要素資源進(jìn)行分析研究，提高可行性研究報(bào)告的可信度和準(zhǔn)確度。通過(guò)引入獨(dú)立于有關(guān)當(dāng)事者和參與主體的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資效益進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，為建立合理的補(bǔ)償機(jī)制決策所用。
改革現(xiàn)行公路收費(fèi)價(jià)格機(jī)制，建立合理的交通投資收益補(bǔ)償機(jī)制。一是改革高速公路收費(fèi)機(jī)制，確定合理定價(jià)。根據(jù)測(cè)算，如果高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲0.05元的話(huà)，按2013年全省高速公路通行費(fèi)收入232億元計(jì)算，每年可增加約25億元通行費(fèi)收入。目前江蘇、廣西等地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)高于我省的一類(lèi)車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)0.4元/公里。如江蘇省2008年前高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一類(lèi)車(chē)為0.45元/公里，2008年后建成高速公路大部分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一類(lèi)車(chē)為0.55元/公里。廣西壯族自治區(qū)也于今年8月1日起調(diào)整高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)2008年后建成的高速公路一類(lèi)車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從0.4元/公里調(diào)整至0.5元/公里。因此，建議參照江蘇、廣西等省份的做法，合理確定及適時(shí)調(diào)整通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全省路網(wǎng)統(tǒng)一，增加的通行費(fèi)收入扣除項(xiàng)目業(yè)主必要的支出后，全部納入建設(shè)資金池（或建設(shè)基金），專(zhuān)款用于全省高速公路建設(shè)和政府還貸高速公路虧損彌補(bǔ)。
二是對(duì)效益較差的交通基礎(chǔ)投資項(xiàng)目，為引入市場(chǎng)投資，必須建立合理的價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，由政府財(cái)政資金予以支持。（1）將社會(huì)交通稅費(fèi)（主要是燃油稅）的年度增量部分彌補(bǔ)建設(shè)資金缺口。（2）對(duì)高速公路的稅務(wù)體制應(yīng)區(qū)別對(duì)待，從地方財(cái)政體制分離高速公路稅收入手，探索建立合并納稅并將所得稅項(xiàng)全部反哺高速公路建設(shè)的機(jī)制。（3）通過(guò)發(fā)行地方政府債券，每年按計(jì)劃將建設(shè)資金不足部分列入地方政府發(fā)債計(jì)劃，通過(guò)發(fā)債籌措低成本、長(zhǎng)期限資金。
創(chuàng)新交通領(lǐng)域投融資方式，規(guī)范混合所有制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。一是轉(zhuǎn)變投資觀念和模式，由過(guò)去完全依賴(lài)下屬交通融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)橐胧袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)選擇最有效率的投資主體來(lái)提供服務(wù)。采取PPP模式、沿線(xiàn)資源統(tǒng)一打包資產(chǎn)證券化或建立建設(shè)基金等多種方式，發(fā)揮政府和市場(chǎng)投資主體的積極作用。根據(jù)交通項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、現(xiàn)金流量穩(wěn)定等特點(diǎn)，也可導(dǎo)入保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等投融資手段。建議選擇有代表性、可操作性強(qiáng)的高速公路項(xiàng)目進(jìn)行投融資方式的先行先試，嘗試將高速公路附帶的服務(wù)區(qū)、土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包上市或推向市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)投資管理，獲取最大化收益。創(chuàng)新契約化管理模式，提高公路交通領(lǐng)域的資源配置效率。
二是建立規(guī)范的公司制法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)混合所有制企業(yè)良性發(fā)展。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)約束型的經(jīng)營(yíng)者選任機(jī)制，誰(shuí)出資、誰(shuí)派人、誰(shuí)管理。建立多方參與、產(chǎn)權(quán)決定的治理機(jī)制，健全股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，解決行政過(guò)多干涉企業(yè)人事任命的弊病，發(fā)揮各方積極性，保證各方股東的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的高效運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)可控。在政府或國(guó)資為大股東前提下，創(chuàng)新建立小股東重大決定或重大事項(xiàng)的否決權(quán)制度，充分保障小股東的利益。
