[聯誼報]城鎮化建設應法治化
發布時間：2014-09-09 11:19:29
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作者： 省政協委員 金克明
新型城鎮化已經成為中國未來兩個十年的最大機遇，既是經濟增長的最大引擎，也是改革發展的最大紅利。浙江已經走過近30年的城鎮化發展道路，形成了獨具特色的浙江模式。2012年，我省城市化率已達63.2%，高出全國平均水平約11個百分點。目前杭、甬、溫三大中心城市市區集聚了全省16.7%的人口，創造了全省三分之一的地區生產總值，中心城市的集聚力和輻射力不斷增強。但我省城鎮化進程中也存在一些問題，需要總結經驗，大膽突破，采取符合浙江實際的改革措施。為此，提出如下建議。
1實行“統一的居住證制度”
戶籍制度改革應當各系統協調推進、統籌實施。第一步，在小城市和小城鎮先行先試，發揮它們在新型城鎮化進程中的戰略支點作用，做戶籍制度改革的前哨。第二步，全省普及居住證制度，直接破除二元結構，所有浙江戶籍都稱之為“居民”，沒有農民和市民的區別，不需要農轉非或非轉農。任何居民，只要長期在城市工作并且連續居住、參加社會保險，就都能依法自然取得統一的市民資格，享受統一的市民待遇。第三步，要繼續開源節流，夯實社保與社會福利基礎，待到全省實現基本公共服務均等化時，取消居住證，實行居住證與戶籍并軌，完全按常住居住地登記戶口。
2加大違反城鄉規劃行為的執法力度
村莊集鎮新建住宅、鄉（鎮）村企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，都應進行統一規劃。依據規劃要求取得選址意見書和開工許可證（簡稱“一書一證”），進而實現農民的就近就學、就近就醫、就近就業。對違反規劃的建設，應嚴格執法，嚴禁以罰代拆。在法規制度建設方面，要加緊建立城鄉規劃執法預警制度、規劃信息公開制度、違法信息公示制度、規劃誠信管理制度、日常巡查制度、規劃責任落實制度，改變目前城鄉規劃消極被動執法的現狀，要對違反城鄉規劃的主體和放縱違法的監管者進行嚴懲。
3加強生態型城鎮建設
以生態城市為目標建設城鎮，使人們居住的城市具備回歸自然的特性。生態城市不一味強調綠地面積，但強調生物組分對城市生態環境質量的調控功能，要將城市的綠地系統提升到生態環境質量調控系統的高度來設計和建設。同時，要做到城鎮化與生態保護之間的同步共進，大力推廣“新昌模式”之成功經驗和做法。對于有環境危害的生產要素要綜合運用環境管理的行政、經濟和法律三種手段。
4建立農村物權自由流轉交易平臺
農民變成統一的居民，并不代表其喪失集體土地或集體資產的物權。在進行三分三改之后，確定集體物權應以是否擁有該集體股權為依據，完全脫離戶籍的制約。農村居民所擁有的物權包括房屋產權、承包經營權、集體經濟組織股權等。物權的平等保護原則應使農村居民的上述物權得以與城鎮物權一樣可以上市自由交易和流通。要建立農村物權的交易和配套實施制度，可在全省城鎮化水平較高的中心城市選擇特定村進行試點，慢慢鋪開全省實施。
5依法平等保障農村居民的物權權利
一方面要提高征收補償和拆遷安置的標準，使補償標準與物權的實際價值相符。另一方面，在符合城鄉規劃的前提下，允許不改變集體土地性質進行非農建設。根據土地管理法規定，鄉鎮企業或農村集體企業需要進行非農建設的，可以使用本集體土地，無需進行先征收后掛牌出讓的程序。鄉村企業在符合城鄉統籌規劃的工業地塊上興建廠房，應允許其使用自有土地而無需征收，公平保護農村資產物權。減少企業用地成本，提高市場競爭力，促進企業向鄉村轉移和城鄉一體化縱深發展。要重視并遏制盲目大拆大建現象，切忌急功近利，避免“人為造城”。
6保障農民基本權益
要切實做到重預防、嚴打擊，加大管理投入和法治隊伍建設，建立和強化預防職務犯罪機制。在深入開展打擊城鎮化建設中職務犯罪的同時，進一步研究其犯罪詳態、成因，以便及時控制。還應加大法制宣傳和教育，成立法制教育宣講團，對城鎮化建設領域干部進行預防職務犯罪宣講、法制宣傳，形成良好的公共輿論和法律氛圍、從源頭上預防職務犯罪的最佳效果。要切實保障農民權益，制定《浙江省新型城鎮化規劃條例》，重視法規制度的頂層設計。
1實行“統一的居住證制度”
戶籍制度改革應當各系統協調推進、統籌實施。第一步，在小城市和小城鎮先行先試，發揮它們在新型城鎮化進程中的戰略支點作用，做戶籍制度改革的前哨。第二步，全省普及居住證制度，直接破除二元結構，所有浙江戶籍都稱之為“居民”，沒有農民和市民的區別，不需要農轉非或非轉農。任何居民，只要長期在城市工作并且連續居住、參加社會保險，就都能依法自然取得統一的市民資格，享受統一的市民待遇。第三步，要繼續開源節流，夯實社保與社會福利基礎，待到全省實現基本公共服務均等化時，取消居住證，實行居住證與戶籍并軌，完全按常住居住地登記戶口。
2加大違反城鄉規劃行為的執法力度
村莊集鎮新建住宅、鄉（鎮）村企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，都應進行統一規劃。依據規劃要求取得選址意見書和開工許可證（簡稱“一書一證”），進而實現農民的就近就學、就近就醫、就近就業。對違反規劃的建設，應嚴格執法，嚴禁以罰代拆。在法規制度建設方面，要加緊建立城鄉規劃執法預警制度、規劃信息公開制度、違法信息公示制度、規劃誠信管理制度、日常巡查制度、規劃責任落實制度，改變目前城鄉規劃消極被動執法的現狀，要對違反城鄉規劃的主體和放縱違法的監管者進行嚴懲。
3加強生態型城鎮建設
以生態城市為目標建設城鎮，使人們居住的城市具備回歸自然的特性。生態城市不一味強調綠地面積，但強調生物組分對城市生態環境質量的調控功能，要將城市的綠地系統提升到生態環境質量調控系統的高度來設計和建設。同時，要做到城鎮化與生態保護之間的同步共進，大力推廣“新昌模式”之成功經驗和做法。對于有環境危害的生產要素要綜合運用環境管理的行政、經濟和法律三種手段。
4建立農村物權自由流轉交易平臺
農民變成統一的居民，并不代表其喪失集體土地或集體資產的物權。在進行三分三改之后，確定集體物權應以是否擁有該集體股權為依據，完全脫離戶籍的制約。農村居民所擁有的物權包括房屋產權、承包經營權、集體經濟組織股權等。物權的平等保護原則應使農村居民的上述物權得以與城鎮物權一樣可以上市自由交易和流通。要建立農村物權的交易和配套實施制度，可在全省城鎮化水平較高的中心城市選擇特定村進行試點，慢慢鋪開全省實施。
5依法平等保障農村居民的物權權利
一方面要提高征收補償和拆遷安置的標準，使補償標準與物權的實際價值相符。另一方面，在符合城鄉規劃的前提下，允許不改變集體土地性質進行非農建設。根據土地管理法規定，鄉鎮企業或農村集體企業需要進行非農建設的，可以使用本集體土地，無需進行先征收后掛牌出讓的程序。鄉村企業在符合城鄉統籌規劃的工業地塊上興建廠房，應允許其使用自有土地而無需征收，公平保護農村資產物權。減少企業用地成本，提高市場競爭力，促進企業向鄉村轉移和城鄉一體化縱深發展。要重視并遏制盲目大拆大建現象，切忌急功近利，避免“人為造城”。
6保障農民基本權益
要切實做到重預防、嚴打擊，加大管理投入和法治隊伍建設，建立和強化預防職務犯罪機制。在深入開展打擊城鎮化建設中職務犯罪的同時，進一步研究其犯罪詳態、成因，以便及時控制。還應加大法制宣傳和教育，成立法制教育宣講團，對城鎮化建設領域干部進行預防職務犯罪宣講、法制宣傳，形成良好的公共輿論和法律氛圍、從源頭上預防職務犯罪的最佳效果。要切實保障農民權益，制定《浙江省新型城鎮化規劃條例》，重視法規制度的頂層設計。
