[團(tuán)結(jié)報]加快學(xué)前教育立法步伐
發(fā)布時間：2017-03-03 15:31:05
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作者： 車曉端
學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，涉及千家萬戶的切身利益，具有顯著的公共性。學(xué)前教育已越來越受到國家和各級政府重視，總體上呈良好發(fā)展態(tài)勢，為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系提供保障。
各地在探索實踐中也積累了一些經(jīng)驗和好的做法。但學(xué)前教育還是基礎(chǔ)教育的短板，長期處于邊緣地位，其根本原因在于尚未形成法制化、制度化的教育治理生態(tài)，尤其有三方面問題亟待引起重視。
學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不均衡。一是各地發(fā)展不平衡。各省、各市和縣際間存在較大差距。如在南方經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的某市調(diào)研，該市學(xué)前教育總體發(fā)展水平較高，但縣際間發(fā)展差距也較大，城區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平相對較高，優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中；二是“公辦民辦并舉”格局尚未形成，部分個體民辦幼兒園條件較差，有的甚至偏重謀利；三是農(nóng)村和城市學(xué)前教育存在較大差距，農(nóng)村幼教辦園相對不夠規(guī)范，教師隊伍相對薄弱。
經(jīng)費投入保障機制不健全。全國范圍還沒有建立剛性的、穩(wěn)定的公共財政性投入體制，更沒有法定要求。浙江省人民政府在第一輪三年行動計劃中提出要求：“各縣（市、區(qū)）學(xué)前教育事業(yè)費應(yīng)占教育事業(yè)費比例在5%以上。”但剛性不足，2015年還有許多縣市沒有達(dá)到。
幼兒教師隊伍差異性較大。師資水平?jīng)Q定辦園水平。如某經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市共有專任教師8683人， 6個縣市區(qū)之間教師專業(yè)水平差異性大，主要體現(xiàn)在持證率與職稱率。如教師持證率有85%，也有達(dá)100%的，職稱率有60%，也有達(dá)89%的，由于體制機制的原因，部分縣（市）幼兒園教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重。較低的收入也無法吸引優(yōu)秀的從業(yè)人員從事幼教工作。
這些問題多年來一直困擾著學(xué)前教育事業(yè)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，立法成為推進(jìn)學(xué)前教育從根源解決或緩解問題的關(guān)鍵。以浙江省為例，浙江省人民代表大會常務(wù)委員會分別于2011年12月13日和2012年12月27日審議通過了《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》和《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》。這兩份條例均對學(xué)前兒童權(quán)益保障、地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、地方政府對學(xué)前教育的投入保障等作了明確規(guī)定，極大地促進(jìn)了這兩地的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。2016年11月30日，浙江省十二屆人大常委會第三十五次會議聽取了省政府關(guān)于《浙江省學(xué)前教育條例（草案）》的說明，并分組審議了草案。建議全國人大常委會在地方立法的基礎(chǔ)上加大立法的步伐，完善幼教法律體系，并注意以下幾方面：
有利于整體提升學(xué)前教育質(zhì)量，確保底線公平。教育公平的起點是學(xué)前教育公平。學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀成為發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)邁向公益性與普惠性發(fā)展道路的最大障礙。建議通過學(xué)前教育立法鼓勵地方政府綜合運用政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種手段，加大經(jīng)費投入，出臺有針對性的優(yōu)惠政策，提高學(xué)前教育相對滯后地區(qū)的教育質(zhì)量。建議通過立法規(guī)范學(xué)前教育資源配置的合理性與有效性。
有利于保障普惠性幼兒園的經(jīng)費投入，確保學(xué)前教育質(zhì)量。財政投入是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的前提性保障，只有持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費投入作保障，才能真正實現(xiàn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展，真正構(gòu)建“廣覆蓋、有質(zhì)量、多元化”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。建議通過立法，明確規(guī)定各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中加以單列，并明確規(guī)定各設(shè)區(qū)市學(xué)前教育經(jīng)費占比不低于8%，各縣、區(qū)（市）不低于5%。建議通過立法明確各級公共財政投入優(yōu)先用于非營利性的普惠性幼兒園的建設(shè)和運作。
有利于提高從業(yè)人員整體素質(zhì)，保障幼兒教師的隊伍穩(wěn)定。一是從法定要求建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的幼兒教師隊伍。要將幼師納入國家統(tǒng)一的教師資質(zhì)系統(tǒng)管理，嚴(yán)格幼師準(zhǔn)入和聘任制，健全并實施好幼師學(xué)習(xí)、發(fā)展措施。二是通過立法，保障幼師收入待遇，將保障幼兒教師基本待遇納入各級政府考核指標(biāo)中，以確保責(zé)任到人。同時，為了保障各項政策的執(zhí)行落實到位，在法規(guī)及政策條文中建議明確問責(zé)機制，對不按法規(guī)做到的相關(guān)人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
（作者系全國人大代表、民建浙江省委會副主委）
各地在探索實踐中也積累了一些經(jīng)驗和好的做法。但學(xué)前教育還是基礎(chǔ)教育的短板，長期處于邊緣地位，其根本原因在于尚未形成法制化、制度化的教育治理生態(tài)，尤其有三方面問題亟待引起重視。
學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不均衡。一是各地發(fā)展不平衡。各省、各市和縣際間存在較大差距。如在南方經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的某市調(diào)研，該市學(xué)前教育總體發(fā)展水平較高，但縣際間發(fā)展差距也較大，城區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展水平相對較高，優(yōu)質(zhì)教育資源比較集中；二是“公辦民辦并舉”格局尚未形成，部分個體民辦幼兒園條件較差，有的甚至偏重謀利；三是農(nóng)村和城市學(xué)前教育存在較大差距，農(nóng)村幼教辦園相對不夠規(guī)范，教師隊伍相對薄弱。
經(jīng)費投入保障機制不健全。全國范圍還沒有建立剛性的、穩(wěn)定的公共財政性投入體制，更沒有法定要求。浙江省人民政府在第一輪三年行動計劃中提出要求：“各縣（市、區(qū)）學(xué)前教育事業(yè)費應(yīng)占教育事業(yè)費比例在5%以上。”但剛性不足，2015年還有許多縣市沒有達(dá)到。
幼兒教師隊伍差異性較大。師資水平?jīng)Q定辦園水平。如某經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)市共有專任教師8683人， 6個縣市區(qū)之間教師專業(yè)水平差異性大，主要體現(xiàn)在持證率與職稱率。如教師持證率有85%，也有達(dá)100%的，職稱率有60%，也有達(dá)89%的，由于體制機制的原因，部分縣（市）幼兒園教師隊伍不穩(wěn)定，優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重。較低的收入也無法吸引優(yōu)秀的從業(yè)人員從事幼教工作。
這些問題多年來一直困擾著學(xué)前教育事業(yè)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，立法成為推進(jìn)學(xué)前教育從根源解決或緩解問題的關(guān)鍵。以浙江省為例，浙江省人民代表大會常務(wù)委員會分別于2011年12月13日和2012年12月27日審議通過了《杭州市學(xué)前教育促進(jìn)條例》和《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》。這兩份條例均對學(xué)前兒童權(quán)益保障、地方政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、地方政府對學(xué)前教育的投入保障等作了明確規(guī)定，極大地促進(jìn)了這兩地的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。2016年11月30日，浙江省十二屆人大常委會第三十五次會議聽取了省政府關(guān)于《浙江省學(xué)前教育條例（草案）》的說明，并分組審議了草案。建議全國人大常委會在地方立法的基礎(chǔ)上加大立法的步伐，完善幼教法律體系，并注意以下幾方面：
有利于整體提升學(xué)前教育質(zhì)量，確保底線公平。教育公平的起點是學(xué)前教育公平。學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀成為發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)邁向公益性與普惠性發(fā)展道路的最大障礙。建議通過學(xué)前教育立法鼓勵地方政府綜合運用政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種手段，加大經(jīng)費投入，出臺有針對性的優(yōu)惠政策，提高學(xué)前教育相對滯后地區(qū)的教育質(zhì)量。建議通過立法規(guī)范學(xué)前教育資源配置的合理性與有效性。
有利于保障普惠性幼兒園的經(jīng)費投入，確保學(xué)前教育質(zhì)量。財政投入是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的前提性保障，只有持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費投入作保障，才能真正實現(xiàn)學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展，真正構(gòu)建“廣覆蓋、有質(zhì)量、多元化”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。建議通過立法，明確規(guī)定各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費在財政性教育經(jīng)費中加以單列，并明確規(guī)定各設(shè)區(qū)市學(xué)前教育經(jīng)費占比不低于8%，各縣、區(qū)（市）不低于5%。建議通過立法明確各級公共財政投入優(yōu)先用于非營利性的普惠性幼兒園的建設(shè)和運作。
有利于提高從業(yè)人員整體素質(zhì)，保障幼兒教師的隊伍穩(wěn)定。一是從法定要求建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的幼兒教師隊伍。要將幼師納入國家統(tǒng)一的教師資質(zhì)系統(tǒng)管理，嚴(yán)格幼師準(zhǔn)入和聘任制，健全并實施好幼師學(xué)習(xí)、發(fā)展措施。二是通過立法，保障幼師收入待遇，將保障幼兒教師基本待遇納入各級政府考核指標(biāo)中，以確保責(zé)任到人。同時，為了保障各項政策的執(zhí)行落實到位，在法規(guī)及政策條文中建議明確問責(zé)機制，對不按法規(guī)做到的相關(guān)人員要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
（作者系全國人大代表、民建浙江省委會副主委）
