蔣福弟：關于盡快制定《社會保險法》的議案
發布時間：2005-03-23 16:42:22
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社會保障是現代國家最重要的社會經濟制度之一，包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等內容。社會保險是社會保障體系的核心部分，涵蓋養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。
建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是經濟社會協調發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。上世紀八十年代中期以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國對社會保障制度進行了一系列改革，逐步建立起與市場經濟體制相適應、由中央政府和地方政府分級負責的社會保障體系基本框架，社會保險工作取得較大進展。在養老保險方面，逐步建立了社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度，養老保險管理服務社會化工作有力推進，以“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”為原則，積極探索建立農村養老保險制度；在失業保險方面，建立和完善了失業保險制度，職工失業后的基本生活得到有效保障；在醫療保險方面，社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度正在全面實行，以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度正在積極試點；在工傷保險方面，以工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的職工工傷保險制度初步建立；在生育保險方面，覆蓋范圍較廣的女職工生育保險已初步推行。據統計，截止2004年底，全國參加基本養老保險的人數達16342萬人，其中參保職工人數為12242萬人，參保離退休人員為4100萬人；醫療保險參保人數達到12386萬人，其中參保職工9033萬人，參保退休人員3353萬人；參加失業保險10584萬人；生育保險參保人數4370萬人，工傷保險參保人數6823萬人；近7千萬人參加農村養老保險制度，超過7千萬人參加新型農村合作醫療。我國社會保險工作運行十余年來，對于深化企業改革，保持社會穩定，順利建設社會主義市場經濟體制起到了積極作用?！?nbsp
然而，由于我國社會保險制度建立的時間較短，在其運作過程中不可避免地存在著一些問題，影響了社會保險工作的持續健康穩定發展。集中體現在：
1、社會保險覆蓋面不廣。一方面，覆蓋人群不廣，目前全國有80%的老年人沒有養老保險；城鎮參加基本醫療保險的人數盡管已達1. 2 億，但僅占城鎮人口的20%，而農村只有不到10%的人口能夠享受到合作醫療保障。另一方面，覆蓋單位不廣，國有企業、集體企業及行政事業單位社會保險工作相對做得較好，而大量的非公有制企業沒有或較少參保。
2、社會保險基金征繳難度大。首先，單位和個人參保意識不強，參保積極性不高，少報、漏報、瞞報繳費人數和繳費基數的現象普遍存在；其次，由于企業改制或經營不善等原因，養老保險等社會保險基金不能及時足額交納，拖欠問題十分嚴重；再次，大量非公有制企業為降低成本，不愿為職工參保；最后，現行法律缺乏對單位和個人不參保、拖欠等行為的約束，司法介入難度較大，即便介入也因無法律依據而無法真正解決糾紛。
3、社會保險基金的保值增值渠道窄小。按照規定，社會保險基金只能全部購買國家債券和存入專戶，盡管目前國家已允許社會保險基金進入股市，但由于我國股市的投機性較強，投資價值較低，風險較大，從中收益十分困難。社會保險基金的保值增值困難，不利于擴大資金規模，影響保障能力。
4、政策不協調現象極為嚴重。目前我國社會保險政出多門，政策不統一，地區與地區之間、行業與行業之間的制度不同，各地和各行業的繳費率與支付標準不一致。如廣東省繳費率為19%，湖南省則達 25%，導致企業生產成本費用不等，競爭能力不同，人為造成競爭的不公平；支付水準的不統一，給勞動力在不同地區、不同行業之間的流動帶來困難，使勞動力資源不能得到有效的配置。多頭管理，也使社會保險資金分散，調劑性較差，不利于充分發揮作用。
這些問題亟須立法予以規范。隨著我國社會保險制度改革的推行，社會保險立法工作也隨之圍繞展開，取得了一些進展。十幾年來，國務院相繼制定了《女職工保護規定》、《關于企業職工養老保險制度改革的決定》、《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》等法規，1999年1月，國務院頒布了《失業保險條例》和《社會保險費征繳條例》。此外，《勞動法》中也有專門章節對社會保險和福利作了原則性和綱領性的規定。同時，各地也相應制定了一些地方規章，對地方開展的社會保險工作作出規范。但從整體看，社會保險立法的法制化程度太低，尚不能給國家解決社會保險面臨的復雜問題提供有效的法律依據，不能滿足市場經濟和社會保險事業發展的需求。主要表現在：
1、社會保險立法工作滯后。我國目前尚缺乏一部統一的《社會保險法》。1999年國務院頒布的兩個條例并不能解決社會保險的諸多問題，已往零散頒布的各種條例、決定、通知和規定，相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套的法律體系，實踐中的許多問題無法可依。各?。ㄊ校┲朴喌牡胤揭幷隆胺ǔ龆嚅T，各行其是”，適用范圍不盡一致，甚至相互沖突矛盾，陷入“有法難依”的困境。
2、社會保險立法層次不高。目前，社會保險立法工作呈現出人大立法少、行政法規多、立法層次低的現象。據統計，到目前為止，涉及到社會保障的相關法律僅有七部是全國人大常委會通過的，而由國務院及相關部委和地方政府頒布的各種行政法規卻至少在100件以上。這些行政法規大多數以“規定”、“試行”、“暫行”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現，是解決社會保障工作所面臨問題的主要法律依據。這種現狀顯然與社會保險法的地位不相符合。社會保險法作為社會保障法律體系的重要組成部分，理應由全國人大及其常委會制訂。
3、社會保險實施機制較弱。社會保險的實施機制包括行政執法、司法、解決爭議的仲裁活動、法律監督程序等。由于目前涉及社會保險的法規中，對責任追究和制裁辦法力度不夠，法律的強制作用沒能很好發揮，導致社會保險費強制征繳缺乏可操作性，造成實際工作中社會保險費征繳困難（尤其是養老、失業保險費）。同時，對勞動者和退休、失業人員缺乏操之可行的法律保障機制，如工傷事故中的責任認定和救濟等。此外，我國刑法第273條未將社會保險基金列入特定款物的保護之內，使得挪用、擠占、截留社會保險基金的行為得不到有力的懲治，影響社會保險基金的安全。
當前社會保險實踐工作中出現的困難、問題以及社會保險立法的現狀，亟須引起全國人大及其常委會的重視。建立和完善社會保障制度，關系我國改革、發展、穩定的全局。依法執政是加強黨的執政能力建設的重要方面，是貫徹依法治國方略的必然要求。我國社會保障工作必須要以一個完善、健全的法律體系為支撐。我國社會保險十幾年來的實踐，已迫切需要一部全國統一的社會保險法，來調整、規范社會保險工作方面出現的矛盾和問題?！稇椃ㄐ拚浮返?3條規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度?！边@對于促進和完善我國社會保障法律制度，有著十分重要的意義，為社會保障立法工作提供了立法依據。同時我國已經經歷了較長時期的行政立法階段，許多行政法規事實上為人大立法打下了較好的基礎。當前社會保障立法工作時機已成熟，應該適時進入全國人大立法的階段?？紤]到社會保障是一個龐大的體系，包括了社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等社會生活的方方面面，制定一部綜合性的、體系完整的社會保障法，立法難度很大，不切實際。鑒于社會保險在社會保障中的核心地位，建議全國人大及其常委會盡快制訂《社會保險法》，以此帶動和推進整個社會保障的立法工作。
我們認為全國人大及其常委會在制定《社會保險法》時，要與改革、發展的實際相結合，立足國情，從我國國民經濟的實際情況出發，堅持法律與社會經濟發展水平相適應的原則，認真總結我國多年來在社會保障方面改革的經驗，把一些經過實踐證明行之有效、成熟的政策和規定上升為法律，同時也要借鑒其他國家在社會保障方面有益的立法經驗，加以吸收和改造，為我所用。建議全國人大及其常委會在制定《社會保險法》時，要考慮到以下幾個方面內容：
1、《社會保險法》應當規定的內容。(1)社會保險基金的籌集和管理。社會保險基金除國家建立基本養老基金外，企業可根據本單位的實際情況為職工建立補充保險，提倡個人進行儲蓄性保險。要規定社會保險基金的財務會計管理制度，嚴格控制社會保險基金的使用，堅持?？顚Ｓ?。(2)社會保險基金經辦機構和監督機構的設置。應當依法設立社會保險基金經辦機構和監督機構，并對其職責作出規定。社會保險基金經辦機構依法收支、管理和運營社會保險基金，并負有使社會保險基金保值增值的責任。社會保險基金監督機構依法對社會保險基金的收支、管理和運營實施監督。(3)社會保險項目和標準。社會保險應當包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等項目，并覆蓋城市和農村，同時制定相應的與經濟發展水平同步的征收和支付標準。(4)相關的法律責任。
2、解決好有關法律的相互配套和銜接問題。如與稅法的配套，建議將社會保障基金費改為稅，增加權威性，企業將這筆支出列入成本，由稅務部門負責收繳，實現與稅法的配套。如與物權法的配套，正在制訂的物權法中應規定工資先取特權，明確勞動者工資優于一般債權和擔保物權受清償，這將有助于保護社會上為數眾多的弱者，有利于實現社會公平。如與合同法的配套，通過在勞動合同中確定雇主支付社會保險金的義務，實現與合同法的配套等。
3、應注意與國際社會保障制度的接軌。我國目前已批準的19個國際勞工公約包含了很多有關社會保障的內容，比如《就業政策公約》、《本國工人與外國工人事故賠償同等待遇公約》、《殘疾人職業康復與救濟公約》等等，這些公約中的有關規定是我國立法必須參照和執行的。另外，我國政府已簽署了聯合國《經濟、社會、文化權利公約》，正待立法機關審議批準，其中就有“定期向國際人權組織報告實施情況，接受監督、檢查”等內容。社會保障是人權保障的重要組成部分，體現的是有直接經濟內容的生存權。重視人權、保障人權是我國社會主義性質所決定的。《社會保險法》等社會保障法律的制定，也積極為批準國際公約作了準備。同時，在《社會保險法》立法中，對尚未批準的有關社會保障的國際勞工公約和國際勞工建議書也需要注意吸收和借鑒。 （該文系民建省委會副主委、杭州市委會主委蔣福弟在全國人大十屆三次會議上的議案）
