蔣福弟：關于修改《城市規劃法》的議案
發布時間：2005-03-24 08:32:12
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《中華人民共和國城市規劃法》于1989年制定、1990年實施以來，對規范城市規劃的制定和進行城市建設，促進城市的經濟和社會發展，發揮了重要的作用。但隨著城市化建設進程的加快，特別是城鎮化的發展，城市規劃、建設和管理中出現了許多新情況、新問題，亟待法律予以調整和規范。具體表現在：
一是城市規劃科學性不夠。目前城市規劃體系中對前期研究重視不夠，對城市、區域缺乏深入研究，對城市的特色把握不準，在城市空間和產業布局、土地利用等方面存在失誤，造成城市規劃的千城一面和脫離實際。
二是城市規劃存在片面性。當前城市規劃片面強調促進經濟發展，忽視了經濟、社會、生態環境的整體協調。在土地規劃和基礎設施規劃上沒有留出相應的發展空間，造成了就業、居住、公共衛生、社會保障在、教育等方面的一系列社會矛盾。
三是城市規劃缺乏嚴肅性。近幾年來，由于政府換屆或政績驅動影響，各地隨意修改城市規劃的現象屢屢出現，“規劃墻上掛掛”，“規劃趕不上變化，變化趕不上領導一句話”，并非是危言聳聽。城市規劃特別是城市詳細規劃的修改程序缺乏明確的法律規定。
四是城市規劃民主性不強。《城市規劃法》及各地的城市規劃管理法規，在立法時，公眾參與性不夠，對城市總體規劃、分區規劃，特別是城市詳細規劃的內容不了解；在規劃實際工作中缺乏對公眾權的保護，導致社會矛盾增多。
同時，《城市規劃法》由于立法時間較早，有些條文規定在法理上存在著欠缺，有些與后來制定的一些法律銜接不夠，亟須予以調整和修改。
一是《城市規劃法》中對“地方人大及其常委會審查同意”的規定法律定位不清。《城市規劃法》第21條第6款規定，城市人民政府（和縣人民政府）在向上級人民政府報請審批城市總體規劃前，須經同級人民代表大會或其常務委員會審查同意。這種“審查同意”的法律定位不清，沒有實質性意義。根據《城市規劃法》規定，城市總體規劃由上級政府審定，而地方人大或其常委會審查的城市總體規劃只是一個形式上的半成品，與人大的職權不符。
二是《城市規劃法》對規劃的編制權、審批權和公布權在設置和配置上不科學。《城市規劃法》第12條規定，城市人民政府負責組織編制城市規劃。第21條規定，城市分區規劃由城市人民政府審批；城市詳細規劃由城市人民政府審批；編制分區規劃的城市的詳細規劃，除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府規劃行政主管部門審批。第28條規定，城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布。這些規定存在著兩個問題：（1）是城市分區規劃、未編制分區規劃的城市詳細規劃、已編制分區規劃的重要的詳細規劃，由城市人民政府自己編制、自己審批、自己公布。編制、審批和公布三位一體，沒有監督；（2）已經編制分區規劃的城市的詳細規劃（除重要的詳細規劃由城市人民政府審批外），由城市人民政府編制，由城市規劃行政主管部門審批，出現了上級編制、下級審批、上級公布的怪現象。
三是《城市規劃法》與《行政許可法》等法律銜接不夠。2004年7月北京149名富潤家園的業主起訴北京市規劃委員會“行政許可”一案，就是典型案例。《城市規劃法》第34條規定“任何單位和個人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的調整用地決定”。而《行政許可法》第47條規定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證”。由于《城市規劃法》是上世紀90年代初實施的，對什么情況下需要舉行聽證沒有任何規定，而《行政許可法》作為一般法，已對聽證作了明確規定，兩者銜接不夠。
為了使《城市規劃法》在新時期進一步發揮其功能，為城市規劃的制定和實施提供法律保障，建議對《城市規劃法》作如下修改、調整和補充：
一、突出憲法的母法地位，在《城市規劃法》立法依據上增添“根據憲法制定本法”的內容。
二、重新科學配置規劃編制權、審批權和公布權，同時賦予地方人大或其常委會相應的議決權和監督權。
1、總體規劃屬于上級（或者直至中央）政府審批決定的，仍由城市人民政府組織編制，可以不作規劃上報前由城市人大或其常委會審查同意的規定（其相關意見的吸收可以在聽證程序中解決）。
2、分區規劃由城市人民政府組織編制，由人大或其常委會審查批準。這與憲法第99條、104條規定的人大及其常委會對重大計劃、事項的決定權范圍相銜接。
3、詳細規劃屬比較具體的業務工作，事務性比較強，可以規定由規劃行政主管部門組織編制，城市人民政府審批，報人大常委會備案。但未做分區規劃的，重要的詳細規劃仍須由城市人民政府提請人大或其常委會審查批準。
4、城市規劃經批準后均由城市人民政府公布，未經批準和公布的規劃不得實施。統一由城市人民政府公布，有利于強化政府受約束的意識，也方便社會查閱和監督。
5、城市規劃特別是詳細規劃的修改，依上述原則、權限和程序進行。非經法定程序修改和公布的規劃為無效。相關的監督機關有權對該規劃修改（改變）作出無效的確認。
三、增加在規劃編制、實施和管理過程中公眾參與的內容。如規定城市人民政府或規劃行政主管部門在編制規劃前、編制過程中和規劃確定報批前，要隨時向社會公開，允許公眾以個人或以合法的組織形式參與，廣泛聽取民意，而不僅僅是采取專家論證的方式，兩者不能相互取代。公眾反映的意見要與專家論證意見一起隨文報送審批機關作為審查依據，以體現規劃編制、實施和管理的民主性。
四、增加與《行政許可法》等法律相銜接的內容。如聽證制度，應明確規定涉及公共利益或其他重大的建設工程在規劃行政主管部門審批核發《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》前，要向社會公告并舉行聽證。這些許可審批的結果亦向社會公開；應明確規定規劃行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利害關系的，應當在決定許可前告知申請人、利害關系人享有聽證的權利，申請人或利害關系人提出聽證要求的，規劃行政主管部門應該組織聽證。如建立健全監督檢查制度。《行政許可法》第61條把建立健全監督檢查制度作為行政機關的義務和責任，要求行政機關對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時，應當將檢查的情況和處理結果予以記錄歸檔，公眾有權查閱。規劃的編制、實施和管理必須與此相銜接。 （該文系民建省委會副主委、民建杭州市委會主委蔣福弟在全國人大十屆三次會議上的議案）
