[聯誼報]推進公私合營模式在“五水共治”中應用
發布時間：2015-01-13 11:56:22
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作者： 民建杭州市委會
2014年，國務院出臺了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》，鼓勵民間資本采取獨資、合資合作、資產收購等方式直接投資或以購買地方政府債券、投資基金、股票等方式直接或間接參與市政公用設施的建設和運營。因此，在“五水共治”中采取公私合營模式能使得國有資本和其他資本相輔相成，從而吸引有資金、有實力、有技術、有管理經驗、有創新的團隊參與到“五水共治”的基礎設施建設中來，達到“雙贏”的成效。
目前“五水共治”中存在的問題
政府投入壓力大。數據顯示，浙江省“411”重大項目共計劃安排“五水治理”項目125個，總投資4680億元，其中2014年度投資超過650億元，其中治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水分別為308、200、49、19、76億元。這些項目基本上都是依靠政府下屬的建設單位來運作的，項目資金也基本上都是通過政府財政撥付，但在承擔“五水共治”如此巨大的基礎設施投資建設過程中，國有資本明顯“心有余而力不足”，無法快速有效進行投入，與此同時，其他資本卻難以參與其中，處于“有力無處使”的尷尬處境。
政府運作效率較低。目前“五水共治”存在以下幾個主要問題：一是截污納管工作不到位，導致“黑臭河”消除任務艱巨；二是自來水廠深度處理工作進展緩慢；三是污水處理廠提標改造難度大，污泥處理較困難；四是農村生活污水處理問題。由此可見，要實現“五水共治”的目標，需依靠眾多基礎設施的建設，涉及大量的規劃、立項、招投標、建設、驗收、移交、運營等環節，每道環節都需要各相關單位和部門投入大量的人力、物力、精力和財力，項目運作效率較低。
民營資本進入難。雖然國家已出臺鼓勵民營資本進入公共領域的實施意見，但目前從具體實施情況來看并不理想，由于公共領域的項目從規劃、立項到實施，都是由不同的管理部門來運作的，“五水共治”也是如此，但政府相關部門對民營經濟的認識參差不齊，很多領域不愿意向民營經濟開放，造成了目前的經濟困局。
公私合營模式的具體應用及優勢
自來水廠、污水處理廠建設項目。目前國內的污水和自來水廠這類帶有運營功能的項目，一般通過兩種模式運作：一是政府獨資，其缺點是效率低下，創新不足，管理不善，機構臃腫，冗員太多；二是采用純民營資金運作模式（BOT和TOT），其缺點是缺乏控制和監管，導致自來水質不過關或者污水排放不達標等問題。通過公私合營的模式成立項目公司，政府負責監管和協調，民營企業具體負責建設和實施。雙方各司其職，既減少了政府在人力、精力和財力上的投入，又能發揮民營企業在技術、管理和融資上的優勢，縮短項目的建設周期，同時政府可以通過對項目的有效監管，以防民營企業片面追求經濟利益，忽視質量和安全。
截污納管項目。截污納管工作目前一般是由政府通過建設單位招投標，然后進行分段建設、驗收、移交和維護，整個項目涉及資金大、周期長。引入公私合營模式，將部分管網分區、分段成立公私合營項目公司，出讓部分產權，通過招投標的形式讓有實力的民營資本來投資建設運營管網，有利于加快進度。
自來水管網的節水項目。自來水管網每天都有大量的損耗，可以成立專業的公私合營項目公司，把損耗的節余部分與政府分享。其余如污泥焚燒項目、自來水引水管網工程等項目，也可以采用公私合營模式來運作。
通過公私合營模式的運作，政府對項目資金的投入將大幅減少，但實際控制力卻未有減弱；而民營資本進入公共產品領域，增強了經濟活力，也將大大提高項目運作的效率，有效解決目前“五水共治”領域中普遍存在的基礎設施進度滯后的弊端。
推進公私合營模式在“五水共治”中應用的建議
推廣公私合營模式的合理應用。從目前的經濟結構分析，國有企業的規模普遍高于民營企業，但缺乏活力；民營企業經過多年的發展，急需找到新的投資方向，所以在“五水共治”中，可針對部分基礎建設項目推廣公私合營模式，讓民營資本投入到公共基礎設施領域，既有效推動“五水共治”的建設，又加快經濟的轉型升級。
激勵民營資本的投入性。“五水共治”領域的基礎設施項目，很多屬于水務工程，從公共產品經濟學角度來講，水務工程應屬于準公共產品，它的特點之一是既有一定公益性，也有一定營利性，既可以由政府來提供，也可以通過政府建立某種補償機制，由市場來提供。因此在處理公共產品或準公共產品的建設和經營上，應解決好政府和企業兩個層面上的關系，建立科學的補償模式和激勵約束機制，將政府和企業雙方的利益有效結合。
注重保護民營資本的安全性。公私合營模式沒有固定的投資模式，根據每個項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。風險可由政府和企業共同承擔。因此風險的識別與合理分配是成功運用公私合營模式的關鍵，在特許權協議及合同設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。
目前“五水共治”中存在的問題
政府投入壓力大。數據顯示，浙江省“411”重大項目共計劃安排“五水治理”項目125個，總投資4680億元，其中2014年度投資超過650億元，其中治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水分別為308、200、49、19、76億元。這些項目基本上都是依靠政府下屬的建設單位來運作的，項目資金也基本上都是通過政府財政撥付，但在承擔“五水共治”如此巨大的基礎設施投資建設過程中，國有資本明顯“心有余而力不足”，無法快速有效進行投入，與此同時，其他資本卻難以參與其中，處于“有力無處使”的尷尬處境。
政府運作效率較低。目前“五水共治”存在以下幾個主要問題：一是截污納管工作不到位，導致“黑臭河”消除任務艱巨；二是自來水廠深度處理工作進展緩慢；三是污水處理廠提標改造難度大，污泥處理較困難；四是農村生活污水處理問題。由此可見，要實現“五水共治”的目標，需依靠眾多基礎設施的建設，涉及大量的規劃、立項、招投標、建設、驗收、移交、運營等環節，每道環節都需要各相關單位和部門投入大量的人力、物力、精力和財力，項目運作效率較低。
民營資本進入難。雖然國家已出臺鼓勵民營資本進入公共領域的實施意見，但目前從具體實施情況來看并不理想，由于公共領域的項目從規劃、立項到實施，都是由不同的管理部門來運作的，“五水共治”也是如此，但政府相關部門對民營經濟的認識參差不齊，很多領域不愿意向民營經濟開放，造成了目前的經濟困局。
公私合營模式的具體應用及優勢
自來水廠、污水處理廠建設項目。目前國內的污水和自來水廠這類帶有運營功能的項目，一般通過兩種模式運作：一是政府獨資，其缺點是效率低下，創新不足，管理不善，機構臃腫，冗員太多；二是采用純民營資金運作模式（BOT和TOT），其缺點是缺乏控制和監管，導致自來水質不過關或者污水排放不達標等問題。通過公私合營的模式成立項目公司，政府負責監管和協調，民營企業具體負責建設和實施。雙方各司其職，既減少了政府在人力、精力和財力上的投入，又能發揮民營企業在技術、管理和融資上的優勢，縮短項目的建設周期，同時政府可以通過對項目的有效監管，以防民營企業片面追求經濟利益，忽視質量和安全。
截污納管項目。截污納管工作目前一般是由政府通過建設單位招投標，然后進行分段建設、驗收、移交和維護，整個項目涉及資金大、周期長。引入公私合營模式，將部分管網分區、分段成立公私合營項目公司，出讓部分產權，通過招投標的形式讓有實力的民營資本來投資建設運營管網，有利于加快進度。
自來水管網的節水項目。自來水管網每天都有大量的損耗，可以成立專業的公私合營項目公司，把損耗的節余部分與政府分享。其余如污泥焚燒項目、自來水引水管網工程等項目，也可以采用公私合營模式來運作。
通過公私合營模式的運作，政府對項目資金的投入將大幅減少，但實際控制力卻未有減弱；而民營資本進入公共產品領域，增強了經濟活力，也將大大提高項目運作的效率，有效解決目前“五水共治”領域中普遍存在的基礎設施進度滯后的弊端。
推進公私合營模式在“五水共治”中應用的建議
推廣公私合營模式的合理應用。從目前的經濟結構分析，國有企業的規模普遍高于民營企業，但缺乏活力；民營企業經過多年的發展，急需找到新的投資方向，所以在“五水共治”中，可針對部分基礎建設項目推廣公私合營模式，讓民營資本投入到公共基礎設施領域，既有效推動“五水共治”的建設，又加快經濟的轉型升級。
激勵民營資本的投入性。“五水共治”領域的基礎設施項目，很多屬于水務工程，從公共產品經濟學角度來講，水務工程應屬于準公共產品，它的特點之一是既有一定公益性，也有一定營利性，既可以由政府來提供，也可以通過政府建立某種補償機制，由市場來提供。因此在處理公共產品或準公共產品的建設和經營上，應解決好政府和企業兩個層面上的關系，建立科學的補償模式和激勵約束機制，將政府和企業雙方的利益有效結合。
注重保護民營資本的安全性。公私合營模式沒有固定的投資模式，根據每個項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的具體情況，形成每個項目自身的投資模式。風險可由政府和企業共同承擔。因此風險的識別與合理分配是成功運用公私合營模式的關鍵，在特許權協議及合同設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。
