蔣福弟：關(guān)于調(diào)整、完善出口退稅政策的建議
發(fā)布時間：2005-03-24 09:40:21
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2004年1月1日起，國家開始實行新的出口退稅政策，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔(dān)，推動改革，促進發(fā)展”的原則，對出口退稅率進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，適當(dāng)降低出口退稅率；加大中央財政對出口退稅的支持力度；建立中央和地方財政共同負擔(dān)出口退稅的新機制，以2003年出口退稅指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75:25的比例共同負擔(dān)。一年來，各級政府按照中央的部署，積極貫徹落實出口退稅新政策，財政、國稅、人行等有關(guān)部門密切配合，做了大量工作，確保了此次改革的順利運行。如浙江省杭州市，去年累計辦理2003年底前的退免稅51.9億元，全部還清老帳；對新帳采取即審即退的辦法，全年辦理退免稅47.12億元，無一拖欠。出口退稅新政策的實施，有效地緩解了中央財政的壓力，加速了出口企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，節(jié)約了企業(yè)經(jīng)營成本，調(diào)動了外貿(mào)企業(yè)的積極性。我國外貿(mào)出口持續(xù)健康快速增長，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2004年全國出口總值達5933.7億美元，比上年增長35.4%。
但是，一年來的實踐也充分暴露出新的出口退稅政策,在機制設(shè)計上存在先天不足，并由此在運行中引發(fā)了一些問題，集中體現(xiàn)在以下四個方面：
一是政策設(shè)計不合理。我國目前的出口退稅都是由增值稅抵扣的。由于市場經(jīng)濟的特性，產(chǎn)品從生產(chǎn)到出口需要很多道加工工序，產(chǎn)業(yè)鏈較長，不可能完全集中在同一個地方，而增值稅分散在產(chǎn)業(yè)鏈的每個節(jié)點上，由節(jié)點所在的地方政府收取。但新政策確定了“誰出口，誰負擔(dān)”的改革原則，出口退稅超基數(shù)部分的地方負擔(dān)比例完全由出口地的地方財政來負擔(dān)，這樣就出現(xiàn)了收取產(chǎn)品上游生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅的地方政府不分擔(dān)出口退稅、而沒有收取增值稅的出口地政府卻要全額負擔(dān)出口退稅的現(xiàn)象。增值稅收取地與出口退稅負擔(dān)地相背離，制度設(shè)計不科學(xué)。尤其是在跨地區(qū)采購產(chǎn)品出口上顯得更為突出。當(dāng)前我國出口商品中很大一部分是跨地區(qū)采購產(chǎn)品出口，增值稅征收地和退稅地完全不一致，外購貨源在流通環(huán)節(jié)繳納的稅款由貨源所在地收取，而出口退稅卻由出口地財政負擔(dān)，兩者的權(quán)利和義務(wù)不對等。
二是增加了地方財政支出壓力。新政策建立了中央和地方財政共同負擔(dān)出口退稅的新機制，規(guī)定以2003年出口退稅指標(biāo)為基數(shù)，對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按75:25的比例共同負擔(dān)。中央確定了各省（市）的退稅基數(shù)后，各級地方政府普遍采取了把基數(shù)層層分解下達的辦法。由于基數(shù)是固定不變的，而外貿(mào)出口則在每年基礎(chǔ)上不斷遞增，因此，從長遠看，出口退稅對地方財政的影響將會隨出口退稅額的增長不斷增大，不僅會吃掉增值稅的增量，還會吃掉財力的增量，甚至連現(xiàn)有財力的存量也要吃掉一大塊，使增值稅失去了其共享的本意。廣東、江蘇、浙江等一些外貿(mào)出口量大的地區(qū)，地方財政收支矛盾突出，難以平衡，甚至“收不抵退”，出現(xiàn)“出口報喜、財政報憂”的尷尬局面。如去年浙江省有45個市縣增值稅增量部分不足以負擔(dān)出口退稅超基數(shù)部分，有13個市縣地方財力增量部分不足以負擔(dān)出口退稅超基數(shù)部分。地方政府左右為難，一方面希望外貿(mào)出口快速增長，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、擴大就業(yè)、穩(wěn)定社會;另一方面又擔(dān)心出口增長過快，地方財政承擔(dān)過重，退稅壓力過大，影響地方財政收支狀況和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)出口退稅負擔(dān)達到一定程度時，客觀的財政收支變化形勢迫使地方政府無奈地采取措施，控制出口退稅的增長，而且在目前地方政府層層負擔(dān)的情況下，極有可能從原來中央拖欠地方演變?yōu)榈胤酵锨菲髽I(yè)，這無疑將背離出口退稅機制改革的初衷。
三是促使貿(mào)易方式發(fā)生變化。出口退稅新政策對出口退稅率進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，從事一般貿(mào)易出口企業(yè)受到的影響大于加工貿(mào)易企業(yè)，外貿(mào)流通企業(yè)受到的影響大于自營出口企業(yè)。很多企業(yè)為了回避國內(nèi)采購成本的增加，便由一般貿(mào)易轉(zhuǎn)向加工貿(mào)易，原來的國內(nèi)采購部分也隨之變成了進口免稅料件。地方政府也由原來的支持一般貿(mào)易轉(zhuǎn)而鼓勵發(fā)展加工貿(mào)易，使貿(mào)易方式發(fā)生重大變化。這不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和民族工業(yè)的發(fā)展，不利于產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，背離了出口退稅機制改革所希望的“優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)，將對我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來消極影響。因為一般貿(mào)易具有產(chǎn)業(yè)鏈較長的特點，提供就業(yè)崗位較多，對經(jīng)濟拉動作用更為顯著，而加工貿(mào)易對國內(nèi)經(jīng)濟的貢獻度遠沒有一般貿(mào)易大，同時，目前我國的貿(mào)易順差主要是由一般貿(mào)易創(chuàng)造的，隨著一般貿(mào)易出口份額的下降，我國貿(mào)易順差和外匯儲備也將會隨之減少。去年一季度我國出現(xiàn)80多億美元的貿(mào)易逆差，一般貿(mào)易出口下降就是其中重要原因之一。
四是影響區(qū)域經(jīng)濟合作。市場經(jīng)濟要求的是大市場、大流通，追求資源的優(yōu)化合理配置。如浙江省紹興縣生產(chǎn)企業(yè)出口的紡織品，就是把新疆的棉花運到山東紡紗，再到江西織布，最后在浙江省的紹興縣印染、出口。由于出口地財政要承擔(dān)國內(nèi)購料加工和外購產(chǎn)品出口退稅增量部分的退稅額，因此，出口地政府普遍不支持出口企業(yè)從外地購料加工，不歡迎外購產(chǎn)品在本地出口，也不鼓勵流通型外貿(mào)企業(yè)的新設(shè)和發(fā)展。目前各地已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府或明或暗地設(shè)置了退稅壁壘，限制本地企業(yè)出口外地產(chǎn)品，這將加劇地方保護主義，導(dǎo)致市場分割，嚴(yán)重阻礙國內(nèi)統(tǒng)一大市場的形成，對東、中、西部地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟合作產(chǎn)生重大消極影響。目前浙江、廣東等省很多外貿(mào)公司的出口產(chǎn)品構(gòu)成中，有相當(dāng)部分屬于采購出口，其中有不少是跨地區(qū)跨省市采購，如浙江出口商品中的25%、廣東出口商品中的20%、深圳出口商品中的90%是異地采購，商品從省外直接收購，在浙江、廣東、深圳實現(xiàn)出口。采購出口商品中來自中、西部地區(qū)的比重較大，一旦這部分采購下降，將嚴(yán)重影響中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。
出口貿(mào)易是我國經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車之一，對我國經(jīng)濟發(fā)展、增加就業(yè)和社會穩(wěn)定的作用巨大。當(dāng)前出口退稅新政策中存在的問題，亟須引起中央的重視。要以黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，從提高執(zhí)政能力、構(gòu)建和諧社會的高度出發(fā)，提高駕馭市場經(jīng)濟的能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采取有效措施，進一步調(diào)整、完善現(xiàn)行出口退稅政策，消除新政策帶來的負面影響，達到中央和地方、外貿(mào)發(fā)展和財政增長的共蠃，促進全國宏觀經(jīng)濟、外貿(mào)出口和財政運行健康穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展。建議：
一、調(diào)整出口退稅分擔(dān)比例。提高中央分擔(dān)比例，降低地方負擔(dān)比例。對超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，可實行中央與地方按80：20的比例共同負擔(dān)。
二、對出口退稅基數(shù)予以動態(tài)性調(diào)整。可以上一年出口退稅實際退稅額數(shù)為基數(shù)，超過基數(shù)部分的應(yīng)退稅數(shù)再按中央、地方分比例負擔(dān)。
三、合理確定出口退稅地方負擔(dān)的限度。為確保地方財政可持續(xù)運行，可采取以下方案中的一種：（1）限定地方負擔(dān)部分上限，規(guī)定由各地負擔(dān)的退稅額不超過該地區(qū)出口產(chǎn)品增值稅地方部分的增量。（2）地方出口退稅額應(yīng)與增值稅增長掛鉤。保持目前政策確定的地方財政負擔(dān)基數(shù)不變，在此基礎(chǔ)上，超過基數(shù)部分的應(yīng)退稅額增長率與當(dāng)年出口相關(guān)行業(yè)增值稅的增長率同步。（3）以出口產(chǎn)品入庫增值稅增量為基礎(chǔ)，再按產(chǎn)地或貿(mào)易結(jié)構(gòu)比重給予折扣，作為最終地方財政負擔(dān)數(shù)。
四、增強中央宏觀調(diào)控功能。建議：（1）進一步對出口退稅率進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，降低出口退稅率。可考慮在目前基礎(chǔ)上再平均下降2個百分點。（2）提高中央負擔(dān)比例，提高部分用進出口稅和關(guān)稅進行沖抵。（3）根據(jù)目前地方財政承受水平調(diào)整增值稅和所得稅的返還系數(shù)，或固定返還分享比例。可考慮對增值稅實行中央和地方80：20分享，對企業(yè)所得稅實行中央和地方60：40分享。(4) 從長遠來看，增值稅可改為中央獨享稅種，相應(yīng)地，出口退稅也由中央政府全部承擔(dān)，避免地方政府由于利益驅(qū)動，而對國家統(tǒng)一政策扭曲執(zhí)行。(5)給予地方適當(dāng)專項補助。對增值稅“收不抵退”的嚴(yán)重地區(qū)，中央財政結(jié)合實際，每年給予一定數(shù)額的專項補助。
五、適時制定、出臺《出口產(chǎn)品免稅法》。出口產(chǎn)品免稅是國際慣例，目的是降低產(chǎn)品的價格，提高產(chǎn)品的國際競爭力。目前實行的出口貨物免、抵、退稅政策，也是為此服務(wù)的一項措施，從根本上講，出口退稅機制的改革并不會使全國總的財力有新的增加，只是將出口退稅的壓力轉(zhuǎn)移了一部分到地方財政負擔(dān)，減輕了中央財政的壓力。從長遠考慮，可適時制定、出臺《出口產(chǎn)品免稅法》，從根本上避免出口退稅新政策帶來的各種弊端。 （該文是民建省委會副主委、民建杭州市委會主委蔣福弟在全國人大十屆三次會議上的建議案）
